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Gerencia pública y control fiscal (Segunda edición)

Resumen

La primera edición del libro Gerencia pública y control fiscal se publicó en 2007. Los cambios institucionales y normativos originaron esta nueva edición, compuesta por siete capítulos: “El Estado y las políticas públicas”, “Administración y gerencia pública”, “Gestión financiera desde la perspectiva del Estado”, “Agregados macroeconómicos”; “Indicadores de gestión y resultados en las entidades del Estado”, “Control fiscal” y, finalmente, el “Proceso de responsabilidad fiscal”, tanto ordinario como verbal. Esta obra sienta una posición académica y de preocupación por parte del autor frente a la importancia y especial relevancia que adquirió la figura de la función de advertencia en el ejercicio del control fiscal, y que desafortunadamente mediante Sentencia C-103 de 2015 de la Corte Constitucional se declaró inexequible el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000.

Así, el presente libro ofrece plan de ruta para estudiar la gerencia pública, la gestión financiera y el control fiscal desde una perspectiva aplicada, así como un apoyo para revisar la literatura especializada y profundizar en cada tema tratado.

Palabras clave: Derecho administrativo, auditoría fiscal, procedimiento administrativo, legislación, presupuesto.

Public Management and Fiscal Control (Second edition)

Abstract

The first edition of this work was published in 2007, and this second edition was motivated by the institutional and regulatory changes that have taken place since that time. It has seven chapters: “The State and Public Policy,” “Public Management and Administration,” “Financial Management from the Perspective of the State,” “Macroeconomic Aggregates,” “Indicators of Management and Results in State Entities,” “Fiscal Control,” and “The Process of Fiscal Responsibility.” The author expresses concern regarding the importance and special relevance acquired by the function of cautionary admonition (advertencia) in the exercise of fiscal control, which was unfortunately prohibited when the Constitutional Court declared through its Decision C-103 of 2015 that Art. 5, Num. 7 of Decree 267 of 2000 was inadmissible.

This work offers a road map to the study of public management, financial management, and fiscal control from an applied perspective. It will assist readers to become familiar with the specialized literature and deepen their understanding of the topics covered.

Keywords: Administrative law, fiscal oversight, administrative procedure, legislation, budget.

Citación sugerida

Gómez Buitrago, J. Gerencia pública y control fiscal. Segunda edición. (2017). Bogotá:
Editorial Universidad del Rosario.

DOI: https://doi.org/10.12804/tj9789587389128

 

 

Gerencia pública y control fiscal

Segunda edición

Jairo Gómez Buitrago

Gómez Buitrago, Jairo

Gerencia pública y control fiscal. Segunda edición / Jairo Gómez Buitrago.

- Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2017.

 

xx, 198 páginas. - (Colección Textos de Jurisprudencia)

Incluye referencias bibliográficas.

 

Derecho administrativo - Colombia / Auditoría fiscal - Colombia / Procedimiento administrativo - Legislación - Colombia / Presupuesto - Legislación - Colombia. / I. Título.

 

343.04   SCDD 20

 

Catalogación en la fuente — Universidad del Rosario. CRAI

 

JDA  junio 9 de 2017

 

 

 

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Colección Textos de Jurisprudencia

 

 

©  Editorial Universidad del Rosario

© Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia

© Jairo Gómez Buitrago

© Carlos Ossa Escobar, por el Prólogo

© Carlos Ariel Sánchez Torres, por la Presentación

 

 

 

Editorial Universidad del Rosario

Carrera 7 Nº 12B-41, oficina 501 • Teléfono 297 02 00

editorial.urosario.edu.co

 

 

Primera edición: Bogotá D. C., julio de 2017

 

ISBN: 978-958-738-910-4 (impreso)

ISBN: 978-958-738-912-8 (epub)

ISBN: 978-958-738-911-1 (pdf)

DOI: https://doi.org/10.12804/tj9789587389128

 

Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario

Corrección de estilo: Carolina Méndez

Diseño de cubierta: Miguel Ramírez, Kilka DG

Diagramación: Diseño M’Enciso

Desarrollo ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

 

Hecho en Colombia
Made in Colombia

Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a la universidad ni sus políticas institucionales.

 

El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario.

Autor

 

 

 

Jairo Gómez Buitrago

Economista egresado de la Universidad Central, especializado en Finanzas Privadas en la Universidad del Rosario con postgrado en Economía y Administración Pública de la Universidad de Alcalá de Henares de España, magíster en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra, y estudios en Planeamiento Estratégico para el Desarrollo Integral y Liderazgo Estratégico de la Universidad Nueva Granada.

Se ha desempeñado en el sector público por más de 18 años, en cargos de alta dirección como Contralor Delegado Intersectorial para las Regalías de la Contraloría General de la República, Director de Servicios Públicos de la Contraloría de Bogotá, Sub Secretario del Hábitat, Subdirector de Análisis Financiero de la Secretaría de Educación de Bogotá; Director General de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom); Contralor Delegado del Sector Social (E), Director de Vigilancia Fiscal del Sector de Infraestructura Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional y Director de Vigilancia Fiscal del Sector Social de la Contraloría General de la República; Jefe Unidad de Apoyo a la Gestión de la Veeduría Distrital; Jefe de División Análisis Económico, Jefe de División Auditoría del Balance, Jefe de División Gestión y Resultados y Jefe Auditor de la Contraloría de Bogotá D. C.; Asesor Oficina de Control Interno del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte. Tiene amplia experiencia en Fundamentos, Principios, Sistemas y Procedimientos del Control Fiscal en Colombia y habilidades gerenciales para la implementación de procesos de mejoramiento empresarial, financiero, comercial y de talento humano.

Como catedrático ha brindado sus conocimientos en el pregrado en la Universidad Politécnico Grancolombiano, Universidad Cooperativa de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana y Universidad Libre y en postgrado durante los últimos trece años en la Especialización de Gerencia Pública y Control Fiscal de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.

 

 

 

 

 

Dedico la publicación de esta nueva obra a mis padres José Hermes y Rebeca, quienes inculcaron en sus cinco hijos los principios y valores que llevan al camino del éxito con dedicación y perseverancia, y quienes con su ejemplo serán recordados por sus futuras generaciones;

a mi esposa Carmen Rosa, por su oportuno consejo e irrestricto apoyo profesional y afectivo para terminar esta obra;

a mis hijos Mayra Alejandra, Sergio Alejandro y Jairo Nicolás a quienes les encomiendo continuar con esfuerzo, empeño y mejoramiento permanente, en la búsqueda de la excelencia en todo proyecto que emprendan en su vida.

Agradecimientos

Reconocimiento y gratitud a mis maestros en las diferentes etapas de mi formación, a la Universidad Central, Universidad del Rosario, Instituto Nacional de Administración Pública de España, Universidad de Alcalá de Henares, Universidad Militar Nueva Granada y Escuela Superior de Guerra por haberme admitido como alumno; a las universidades que me han permitido hacer parte de su equipo de docentes, la Universidad Politécnico Grancolombiano, Universidad Libre, Pontificia Universidad Javeriana y especialmente a la Universidad del Rosario por tenerme en cuenta como catedrático durante los últimos trece años en la Facultad de Jurisprudencia, Especialización de Gerencia Pública y Control Fiscal; al Dr. José Manuel Restrepo Abondano, rector de la Universidad del Rosario, al Dr. Juan Carlos Forero Ramírez, Decano de la Facultad de Jurisprudencia; al Dr. Manuel Restrepo Medina, Director de la Especialización en Gerencia Pública y Control Fiscal por su permanente acompañamiento; a los investigadores, doctores Carlos Betancourt Galeano, Humberto Alarcón Ortiz, Luz Ángela Oyola y Julián Camilo Mendoza Castañeda, por su especial dedicación, revisión y ajustes sugeridos.

En mi vida laboral, agradecimiento especial a quienes confiaron y me dieron la oportunidad de ejercer mi profesión en la Contraloría General de la República, Contraloría de Bogotá, Veeduría Distrital, Secretaría del Hábitat, Secretaría de Educación, Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) e Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, entre otras entidades del Estado.

Prólogo a la segunda edición

Con la promulgación de la nueva Constitución Política, Colombia obtuvo nuevos y trascendentales imperativos que le dieron un renovado impulso al papel del Estado, de los particulares y de la función pública. A partir de 1991 las relaciones entre los particulares y el Estado se rigen por postulados de la buena fe, en donde la función administrativa debe estar al servicio de los intereses generales, con fundamento en los principios de la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

La nueva Constitución Política estableció la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables por acción u omisión de las autoridades públicas y busca que la iniciativa privada dentro de un claro concepto legal, se desarrolle con libertad y sin las trabas de antaño, dentro de un modelo económico que garantice mayor eficiencia, agilidad y responsabilidad de las autoridades en los procesos administrativos.

 Estas transformaciones que imponen diferentes modalidades de intervención y que inciden en las posibilidades y condiciones de competencia en el mundo contemporáneo, demandan un desarrollo normativo con ajustes formativos y de capacitación, principalmente de los funcionarios del sector público, ya que mayoritariamente la oportunidad para el ejercicio de sus funciones está centrada en un conocimiento medio, menos profundo, de la responsabilidad que la ley y la sociedad les exige. Son evidentes y numerosos los casos que se presentan cotidianamente, cuando por el desconocimiento del funcionamiento de la cosa pública y del marco normativo que la mueve, los funcionarios se ven involucrados en investigaciones de tipo fiscal, disciplinario o penal, siendo ajenos a hechos punibles o a dolo en sus actuaciones. Es evidente entonces, que la capacitación y formación del servidor público y de los ciudadanos que intervienen en el funcionamiento del Estado, es un requisito fundamental e improrrogable para la buena administración que demanda la Constitución Nacional.

Precisamente por el cúmulo de las actuaciones que en la actualidad adelantan los Entes de Control y ante la inexistencia de programas académicos con énfasis en el manejo de lo público y por la carencia de textos sencillos, pedagógicos y didácticos que traten estos temas, el Dr. Jairo Gómez Buitrago en este libro, acertadamente titulado Gerencia pública y control fiscal, recoge los contenidos básicos, mínimos e indispensables que requieren los funcionarios al servicio del Estado, especialmente los que tienen responsabilidad en el manejo del erario público.

En esta obra se incluyen temas relativos a la administración pública, gerencia pública, el presupuesto público, sus principios y procesos, instrumentos de control y manejo, indicadores y normas básicas de la gestión presupuestal, y trata de manera precisa lo más destacado de la Contabilidad Pública y algunos temas relevantes sobre los procesos de privatización, mercado de capitales y obligaciones contingentes, control fiscal y proceso de responsabilidad fiscal, entre otros muchos, que hacen de este libro un texto en donde confluyen los temas fundamentales de la hacienda pública.

En mi trayectoria y experiencia profesional, especialmente como miembro de la Junta Directiva del Banco de la República y como Contralor General de la República, pude percibir con mucha preocupación el hecho de que muchos de los funcionarios de la administración pública no poseen de los conocimientos básicos en temas económicos que les permita realizar una función eficiente y acorde con nuestros mandatos constitucionales. En buena hora, el contenido de la segunda edición de este libro coadyuvará para que los funcionarios de cualquier nivel y especialmente para que los representante legales de las entidades estatales, sin importar su profesión, afiancen su conocimiento en los conceptos básicos que orientan la política macroeconómica y su relación con la política fiscal en aspectos tales como el crecimiento económico, el desempleo, la inflación, la tasa de cambio y las tasas de interés.

Es importante señalar que el texto que se presenta, recoge el nuevo concepto del control fiscal que se inició con la promulgación de la Carta Política de 1991 y con el desarrollo normativo de las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, Ley 1474 de 2011 y Ley 1530 de 2012, que incluye novedosos conceptos como el control fiscal integral, la revisión de la cuenta, el control posterior y selectivo, los principios de la eficiencia, eficacia, equidad, economía y valoración de costos ambientales y la medición de la gestión y resultados, que obedecen al seguimiento de indicadores de obligatorio cumplimiento.

El autor de esta obra desde su óptica y experiencia, como profesional de las entidades de control fiscal y de la administración pública y como catedrático de postgrado en la Universidad del Rosario, propende en esta edición, no solo por un acertado funcionamiento del Estado, sino que de forma ilustrativa le imprime especial relevancia a los temas y contenidos que desarrolla, para que los estudiosos de estos temas en general, y para que los funcionarios públicos en particular, encuentren una fuente de información sucinta, coherente y de fácil manejo y aplicación, propiciando el cabal cumplimiento de sus deberes dentro de un rol ético, serio y responsable.

Veo gratamente como esta obra recoge los buenos propósitos y ejecutorias realizadas por quienes hemos hecho parte de los organismos de control del Estado, ya que enfatiza en la imprescindible coherencia que debe existir en el manejo de la administración pública y la ley, para que con eficiencia, eficacia y transparencia se garantice el buen manejo de los recursos públicos que con insistencia clama la sociedad colombiana, que de alguna manera viene participando a través de diversos mecanismos, como aquí lo expone el profesor Jairo Gómez Buitrago.

Finalmente, solo en la medida en que se conozcan y manejen estos conceptos dentro del marco constitucional y legal vigente, será posible que la administración pública colombiana logre la senda del mejoramiento continuo y se posesione en el lugar de privilegio que le corresponde en el contexto internacional.

Merece mi más sincero reconocimiento el Dr. Jairo Gómez Buitrago por este destacado trabajo, por su encomiable labor de catedrático y por su ejemplo de superación profesional al servicio de la Nación.

Carlos Ossa Escobar

Ex Contralor General de la República

Presentación

Uno de los procesos más difíciles y complejos en la naturaleza humana es la educación. En él, convergen múltiples instituciones y un sinnúmero de esfuerzos personales de los cuales se esperan frutos, no sólo para quien construye su camino, sino también para la sociedad.

Tengo el gusto de presentar como ex Contralor de Bogotá, D.C., ex Registrador Nacional del Estado Civil y ex Director de la Especialización en Gerencia Pública y Control Fiscal de la Universidad del Rosario, la segunda edición de este libro del ilustre profesor Jairo Gómez Buitrago, a quien he seguido en su proceso de formación académica y su experiencia profesional. El profesor Gómez ha encaminado experiencia en consolidar un aporte para la educación de muchas personas, quienes encontrarán con toda seguridad en esta obra denominada Gerencia pública y control fiscal, herramientas para avanzar en su camino hacia la excelencia académica y profesional.

Sería extensa la presentación de esta obra describiendo todos los logros alcanzados por el profesor Gómez, los cuales estoy seguro, son aún parciales. Por ello, centraré esta presentación en los aspectos en los que, a mi parecer, convergen el deber ser de la gerencia pública y la obra que hoy se entrega a todos ustedes.

La primera reflexión consiste en cuestionar las cualidades y competencias de un gerente público. Sin duda, aquellas relacionadas con el manejo financiero estarán necesaria y activamente presentes durante todo el proceso de formación de un gerente. El uso de los bienes, no sólo económicos, determinará el impacto de su gestión, y para ello, la gestión financiera desde la perspectiva del Estado, contenida en el capítulo tercero de esta obra, serán de completa utilidad.

En segundo lugar, el monitoreo, seguimiento y control, aspectos indispensables e indisolubles en la formación y competencias administrativas, a partir de los cuales se estructura buena parte de la filosofía de gestión por resultados, son abordados en los capítulos quinto y sexto de la obra. Allí se sientan las bases conceptuales necesarias para su entendimiento y apropiación en el proceso educativo.

Finalmente, el ejercicio de la gerencia pública expone, a quienes hemos tenido la oportunidad de practicarla, a unos riesgos inherentes a la importancia de tan ilustre labor. El modelo de controles, adecuado y necesario en una democracia, constituye un valor incalculable para la sociedad, responsabilidad que cae en quienes tienen a su cargo la dirección y la gestión de las empresas desde cualquier nivel. Para responder a esta expectativa, en los capítulos sexto y séptimo se abordan todos los elementos mínimos que debe tener cualquier acción de la gerencia pública en Colombia y de los cuales seguramente tomarán provecho todos aquellos que accedan a este punto en la obra.

No queda más que concluir esta breve presentación invitando a la comunidad académica a introducirse en la obra, la cual refleja el interés y cuidado que el autor ha tenido en su experiencia docente, así como también, de nuestra parte, el apoyo y confianza que el programa en gerencia pública ha tenido en este tipo de iniciativas académicas y pedagógicas, las cuales permitirán avanzar en el largo camino y de la excelencia académica.

 

Carlos Ariel Sánchez Torres

Ex Contralor de Bogotá, D.C.

Ex Registrador Nacional del Estado Civil

Ex Director de la Especialización de Gerencia Pública y Control Fiscal

Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario

Introducción

En el lenguaje coloquial popular de Colombia se critica duramente a los funcionarios públicos, se les acusa de ineficientes, carentes de compromiso institucional y social en muchos casos, no obstante que el Estado sea el mayor empleador del país, se le atribuye un comportamiento corrupto por el solo hecho de trabajar en el servicio público. Tan infortunada percepción no deja de tener justificación si se piensa en la alta frecuencia con la cual se publican casos de corrupción y desidia administrativa. Sin embargo, en muchas ocasiones los errores y omisiones de los funcionarios, en buena parte, obedecen al desconocimiento del funcionamiento del Estado y, más específicamente, al desconocimiento del marco normativo vigente.

Por eso resulta crucial conocer integralmente el funcionamiento del Estado, su estructura, el papel que desempeñan los organismos de control y el desarrollo temático de la planeación, el presupuesto y la contratación. Asimismo, debe conocerse el marco legal de la República y el manejo conceptual de la administración pública, la gerencia y la gestión pública, para que los funcionarios eviten contratiempos y posibles investigaciones de tipo administrativo, fiscal o penal.

Ante la ausencia de bibliografía que compile estos temas nace la inquietud de elaborar, junto con los estudiantes, una guía como la que el lector tiene en las manos que incluya la temática de los módulos en los cuales ha desarrollado su cátedra, es decir, introducción al control fiscal, introducción a la gerencia pública, control fiscal interno, control integral, indicadores de gestión, fundamentos, principios y procedimientos del control fiscal, gestión financiera integral y cuadros y gráficos de control.

En el capítulo primero, El Estado y las políticas públicas se atribuye un papel importante al ciudadano como primer ejecutor, gestor y fiscal del destino de la sociedad y las actividades de las instituciones del Estado e indaga sobre la relación del Estado con el ciudadano, tratando de develar el papel que este cumple a la hora de organizar bien una sociedad y teniendo en cuenta los escenarios a los cuales puede acceder para dicho fin.

En el capítulo segundo, Administración y gerencia pública, se comparan y se precisan los conceptos administración pública, gerencia y gestión pública, no sólo en cuanto a su terminología sino también con respecto a lo que implica el desarrollo de las acciones que supone cada una.

En el capítulo tercero, La gestión financiera desde la perspectiva del Estado, se estudia la necesidad y conveniencia que para toda entidad y en especial para el servidor público, significa la utilización de diferentes herramientas presupuestales y financieras, tendientes a facilitar la toma de decisiones empresariales en el sector público.

En el capítulo cuarto, Agregados macroeconómicos, se estudian los conceptos básicos macroeconómicos como el desempleo, inflación, crecimiento económico, producto interno bruto, tasa de interés y tasa de cambio, entre otros, y que son indispensables en su conocimiento y manejo para la toma de decisiones que comprometen recursos públicos.

En el capítulo quinto, Indicadores de gestión y resultados en las entidades del Estado, se analizan los indicadores de gestión y los criterios para su diseño; así como su utilización e interpretación como herramienta de control, para el seguimiento y la evaluación de los procesos orientados hacia el mejoramiento de la gestión y el logro de los resultados en las organizaciones.

En el capítulo sexto, Control fiscal, se desarrollan los antecedentes del control fiscal en Colombia; destacando lo fundamental en la experiencia del control previo y perceptivo y lo transcurrido con el modelo del control posterior y selectivo. Los temas que se desarrollan básicamente tienen que ver con los fundamentos, principios y procedimientos del control fiscal, el concepto de control fiscal, la auditoría en el control fiscal, los sistemas de control y auditoría en particular.

En el capítulo séptimo, Proceso de responsabilidad fiscal, se presenta el fundamento jurídico del ejercicio del control fiscal que proviene del artículo 267 de la Constitución Política de Colombia de 1991, la Ley 42 de 1993 sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, la Ley 610 de 2000 por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías y Ley 1474 de 2011 por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública y la Ley 1530 de 2012, por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías; teniendo en cuenta tanto el proceso ordinario (Ley 610 de 2000) como el verbal (Ley 1474 de 2011) de responsabilidad fiscal.

El presente libro ofrece un plan de ruta para estudiar la gestión pública y el control fiscal desde una perspectiva aplicada y constituye un apoyo para revisar la literatura especializada, que debe considerarse de consulta obligatoria por parte de los estudiantes para aprovechar los cursos de la mejor manera.

Capítulo I
El Estado y las políticas públicas

En el marco de las sociedades contemporáneas se atribuye un papel importante al ciudadano como primer ejecutor, gestor y fiscal del destino de la sociedad y las actividades de las instituciones del Estado. El presente capítulo indaga sobre la relación del Estado con el ciudadano, tratando de develar el papel que este cumple a la hora de organizar bien a una sociedad y teniendo en cuenta los escenarios a los cuales puede acceder para dicho fin. El desarrollo de la organización política moderna ha sido una delegación constante de monopolios de la sociedad al Estado, acompañada de una búsqueda ciudadana por establecer unos fines y unos límites al mismo Estado, para no perder su capacidad de decisión de las políticas que afectan su desarrollo. En este sentido, se podría ver a la ciudadanía dentro de un ejercicio de participación directa en la formulación, implementación y análisis de las políticas públicas.

Bajo esa mirada, el capítulo se organiza en cinco partes principales. En la primera se abordará la aparición de los Estados Modernos, señalando cuales fueron los monopolios públicos más importantes que dichas organizaciones políticas adquirieron desde su nacimiento. En la segunda se estudian las diversas formas en las que se intentó limitar el gran poder del Estado, destacando así la aparición de una tradición jurídica y del ejercicio de la democracia como fórmula de participación política por parte del ciudadano. En la tercera se identifican algunas de las dificultades que ha encontrado la democracia para su plena realización, y por consiguiente para el ejercicio pleno de la ciudadanía.

En una cuarta parte se planteará el escenario de las políticas públicas como un espacio de construcción de alternativas, explicándose cuáles son sus momentos de desarrollo y creación, viéndose como una oportunidad potencial para que el ciudadano pueda participar, construir y promover la sociedad en la que vive, en un contexto en el cual el Estado se ve como el instrumento para dar forma a las demandas sociales. Para concluir y darle sentido a lo expuesto, en una quinta parte se expondrán algunos aportes con respecto a la descentralización colombiana, vista esta como un proceso de participación constante, que incluye el desarrollo de diversas políticas públicas. Al cierre, se presentarán algunas conclusiones que permitirán adentrarnos en los siguientes capítulos del libro.

1. La aparición del Estado y sus monopolios

La humanidad siempre ha desarrollado formas de organización política que dan lugar a toda una serie de estructuras sociales. La polis griega, por ejemplo, dio forma a una sociedad en donde la búsqueda de libertad orientaba la participación de los hombres en el ágora. Asimismo, la República romana encontró en el derecho la garantía de la libertad de los ciudadanos. Desde la época moderna el Estado constituye la forma predominante de organización política y social, la cual se ha transformado constantemente y bajo la cual se tiene el supuesto de que las demandas y las garantías de la libertad de los individuos-ciudadanos se van a respetar, viéndose a este aparato estatal como la institución máxima y veedora de las conductas.

El Estado, como organización política y social, ha desarrollado atributos que le permiten regular significativamente la vida social. Entre ellos se destacan cinco monopolios que ha venido adquiriendo a lo largo de su desarrollo histórico: soberanía que está ligada al territorio, coerción, derecho, educación y tributo. La adquisición de estos elementos implicó profundos enfrentamientos con otra serie de actores sociales, quienes por diferentes razones mantenían estos monopolios; como lo señala Martín van Creveld1 los monarcas, que luego dieron lugar a los Estados modernos, mantuvieron a lo largo de los siglos XV, XVI y XVII, serios enfrentamientos con los centros de poder de la época, lo cual incorporó a la Iglesia y al Sacro Imperio Germánico como enemigos externos, y a la ciudad y los nobles como enemigos internos2.

Los desafíos externos imponían a los nuevos Estados la necesidad de obtener el monopolio del derecho y la definición de la soberanía sobre un territorio especifico. Por ello, en lo referente a la obtención de ejercer y crear el derecho, uno de los primeros enfrentamientos de los monarcas, creadores de los Estados modernos, estuvo centrado en el poder que mantenía la Iglesia Católica como fuente de legitimidad y administradora de la verdad3.

Estos elementos hacían de la Iglesia el actor social que definía lo lícito y lo ilícito dentro de la sociedad, pues determinaban que lo socialmente aceptado estaba asociado a una serie de leyes naturales que derivaban directamente de Dios. En este marco, el enfrentamiento entre Iglesia y Estado se libró en el escenario político-social, cubriendo momentos como la crisis de los papas de Aviñón, en donde el papa fijó su residencia en esta ciudad por conspiraciones francesas, lo cual permitió que la mayoría de estos fueran franceses, o el sisma del siglo XVI que dejó un panorama religioso europeo dividido entre cristianos protestantes (luteranos y calvinistas) y cristianos católicos (Iglesia Católica).

Como consecuencia de estos enfrentamientos, los monarcas lograron debilitar el poder social de la Iglesia y adquirieron para sí, el atributo de definir lo lícito y lo ilícito dentro de la sociedad. En otras palabras, con la victoria de los Monarcas frente a la Iglesia Católica se logra adquirir para los Estados el monopolio del derecho.

Por su parte, con respecto al territorio, el enfrentamiento con el Sacro Imperio Romano, supuso la definición y delimitación de los espacios de un territorio específico sobre el cual ejercer soberanía y además, supuso el modelo de gobierno para Europa. La existencia de un Sacro Emperador para Europa plantea una cuestión a resolver: ¿cuál era la competencia y el mandato que poseían el Emperador y cuál la competencia y el mandato de los monarcas? La fórmula del imperio planteaba una especie de gobierno universal para Europa a manos del Emperador germano, con una serie de reyes y monarcas que se sometían a este a través del tributo y el vasallaje.

El Emperador era así el responsable por la vida y por la tierra bajo toda la cristiandad. Por su parte, la fórmula planteada por las monarquías proponía una soberanía absoluta no compartida con el Emperador, como lo planteara uno de los asesores del rey francés: “el rey es emperador en su propio dominio”4. Este enfrentamiento, que buscó establecer los espacios de poder y de gobierno entre el Monarca y el Emperador, tuvo su momento más importante en la Guerra de los Treinta Años, que se saldó con un triunfo rotundo de los Estados frente al Sacro Imperio, el cual se selló con los acuerdos que dieron lugar a la Paz de Westfalia que fundan al moderno sistema internacional en donde los actores serán los Estados.

Igualmente importante fueron los desafíos internos, que imponían la necesidad de que el Estado obtuviera el derecho a la violencia legítima o también llamada coerción; además de una fuente de tributo. Por un lado estaban los nobles quienes eran los poseedores de ejércitos privados que habían capturado a través de relaciones de vasallaje. Eran ellos quienes contaban con la capacidad militar y económica para ir a la guerra, impedían los procedimientos de gobierno unificado que pretendían ejercer los monarcas y en ocasiones se aliaban con otros monarcas a cambio de favores y pagos territoriales.

Los monarcas tuvieron que romper con las estructuras y las jerarquías feudales que otorgaban a los nobles poderes colegiados frente a ellos. Por eso diseñaron mecanismos como la implementación de los matrimonios por las monarquías, estos se llevaban a cabo entre “los hijos primogénitos de los reyes y los principales príncipes”5, con los cuales ganaron en autonomía y disminuyeron la posible injerencia que tenían los nobles en la decisión de la línea monárquica. Otro de los mecanismos fue el desarrollo de las cortes, que asesoraban a los monarcas en las decisiones y en la incorporación de estos como un cuerpo burocrático pagado con dineros reales. Este mecanismo ayudó a eliminar un obstáculo considerable para la centralización de las decisiones y la captura del monopolio real de la coerción.

Finalmente, la ciudad representaba la oportunidad de capturar un escenario económico importante para las rentas de los nuevos Estados, junto a la captura de una población que fortaleciera la capacidad demográfica de estas nuevas unidades políticas. La nueva actividad económica centrada en la producción de bienes no perecederos (mercancías para el intercambio) permitió generar una acumulación de bienes y de riquezas medidas en dineros, que convirtieron a las ciudades en los epicentros de las nuevas riquezas, es decir, se convirtieron en centros de producción y de comercialización, generando recursos financieros importantes, los cuales fueron vitales para soportar las finanzas de los nuevos aparatos burocráticos de los Estados6.

Se creó así una dependencia mutua entre ciudad y Estado, en donde la primera brindaba fuentes de financiamiento; y el segundo, seguridad. Además, la ciudad imponía un desafío adicional: disciplinar a los ciudadanos ante las reglas y normas emitidas por el Estado, creándose para ello los cuerpos de policía cuya finalidad, entre otras, era la de ser veedores de la norma, además de disciplinar y desarmar a los ciudadanos, sometiéndolo a la tutela del Estado.

Del anterior enfrentamiento el Estado adquirió para sí una serie de competencias y funciones que luego se traducirían en el desarrollo de toda una serie de instituciones y procedimientos. La conquista del monopolio de la coerción, el derecho, la formación, el tributo, el territorio y la soberanía, generaron formas institucionales como los ejércitos, los tribunales, las instituciones públicas de educación y las tesorerías reales.

En este marco, el Estado asume el monopolio de la fuerza y la competencia de ejercer la violencia colectiva, imponiendo justicia al interior de la sociedad, desalojando de este atributo a los ciudadanos, quienes delegan al Estado la posibilidad de utilizar la fuerza y la coerción para la defensa o el ejercicio de la justicia, en nombre de la sociedad en general, como lo menciona la teoría contractualista de Hobbes. Así, el Estado va generando un cuerpo institucional para resolver los problemas que surgen al interior de la sociedad, además de desarrollar las instituciones que le garantizan su propia supervivencia.

El Estado concibe su naturaleza como generadora de seguridad y estabilidad social e institucional. Desde la perspectiva inaugurada por Thomas Hobbes, el Estado debe asegurar la vida de sus ciudadanos, siendo este el principal bien con el que cuentan los hombres. Además, el Estado no podría ser abolido, razón por la cual este estaría en el deber de gestionar su propia supervivencia. La finalidad del Estado está centrada en asegurar la vida de sus asociados, para ello debe brindar seguridad, y por supuesto la única manera de llevar a cabo este mandato es velando inicialmente por su propia supervivencia. Es así como lo entiende Maquiavelo, que en su libro de El Príncipe, plantea que las acciones del Estado deben estar orientadas a mantener, conquistar o crear un reino.

Este elemento teórico conlleva a una serie de principios que sugieren un desborde de las actuaciones y las finalidades del Estado. Cuando el Estado se convierte en la institución necesaria para garantizar la vida de los ciudadanos se está frente al peligro de establecer el Estado como finalidad en sí mismo. Este hecho conlleva consecuencias que pueden ser nocivas para el aseguramiento de la paz y el bienestar de la sociedad. En este marco, debe imponerse límites a las actuaciones de los Estados y Gobiernos y tratar de regular esas instituciones con las cuales operan estos frente a las sociedades.

2. Los límites al Estado: el derecho y la democracia

El temor de convertir al Estado en un artefacto social que suprimiera las libertades y las bondades de los hombres fue el tema de toda la discusión liberal del siglo XVIII. Para pensadores como John Locke7, el mejor de los sistemas políticos era aquel regido por un consejo amplio, en donde tuvieran lugar todas las representaciones políticas y posiciones sociales. Sólo así estaríamos frente a un Estado que atiende y resuelve todas las demandas sociales y asume la forma de la diversidad política.

Este Estado debía estar regulado entre diferentes cuerpos. Así Locke destaca parlamentos o asambleas dedicados a deliberar sobre las leyes de la comunidad política. Inglaterra siguió esta tradición estableciendo un modelo de constitucionalismo basado en la participación amplia de la sociedad y el abandono de una figura fuerte de poder central.

Inicialmente, los liberales formularon un Estado de derecho, con el propósito de establecer unos límites al Estado. Bajo esta fórmula, el Estado se funda y se regula a partir de una Constitución o Carta Magna, cuyos objetivos, deberes y derechos trazan un horizonte de expectativa y conducta para este. La legitimidad del Estado, en cuanto reconocimiento social amplio de sus actuaciones, se fundaba en la legalidad, esto implicaba la existencia de un cuerpo jurídico que regulaba la actuación del Estado. Sin embargo, también se fundaba en la coerción y el consenso con la comunidad (cuadro 1).

 

Cuadro 1. Formas históricas del Estado

 

Tipo

Finalidad

Supuesto

Estado de derecho

Vigilante

Libertad individual

Separación Estado/Sociedad

Estado de bienestar

Asistencialista

Mantenimiento del mercado

Intervenir los ciclos económicos

Estado social de derecho

Responsable

Seguridad en contexto social

Garantizar una base material

 

Fuente: elaboración propia.

A su vez, el Estado de derecho consagraba una serie de derechos civiles y políticos a los ciudadanos a los cuales, entre otras cosas, les garantizaba la libertad, la vida y la propiedad, según la creencia liberal. El Estado de derecho parte de la idea inamovible de que existe una serie de esferas sociales independientes entre sí, siendo el Estado una de las muchas en las cuales se desenvuelven los individuos y ciudadanos, en donde el mercado representa una esfera más, con altos grados de autonomía frente al Estado.

Por su parte, el Estado social de derecho se funda bajo el supuesto de que no basta consagrar la idea de que los hombres son libres, o que se debe respetar su dignidad o asegurar la vida, sino que se debe garantizar una base material en donde estos derechos sean efectivamente realizables.

Para los partidarios de este modelo, es deber del Estado brindar un mínimo de condiciones materiales, que efectivamente permitan a los ciudadanos realizar sus proyectos individuales de vida, bajo el requisito de que estos proyectos no anulen los de los demás. El Estado social de derecho se funda bajo la idea de que la legitimidad sólo es posible como resultado de una amplia participación de la sociedad en las decisiones del Estado y sus instituciones, en donde la garantía de la participación y la pluralidad de los ciudadanos son condiciones fundamentales.

Esta participación sólo es posible a través del establecimiento de procedimientos que permiten regularla, en la medida en que los ciudadanos definen los problemas y las alternativas de solución de los asuntos públicos. Estos procedimientos serán conocidos como el juego democrático. En una definición operativa y mínima de la democracia, el politólogo italiano Norberto Bobbio sugiere que “se entiende por régimen democrático un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la más alta participación posible de los interesados”8.

La democracia liberal supone el consenso sólo en un punto: las reglas necesarias para la contienda y la toma de la decisión política. De manera contraria, el disenso es la constante de la democracia y su fuente de inspiración; así podemos afirmar, que la democracia sólo tiene por finalidad mantener y garantizar el desacuerdo dentro de la sociedad política. En este sentido, el juego democrático a la vez que asegura la existencia de diferentes ideas de bien al interior de la sociedad, regula la participación de todos los ciudadanos en el control y diseño del Estado.

La democracia en la actualidad se entiende y se establece como la mejor de las fórmulas de los sistemas políticos y electorales para el mundo contemporáneo (inmerso en las bases capitalistas y liberales), en razón de tres premisas básicas:

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