ISBN 978-958-790-183-2

© 2019, JORGE IVÁN RINCON CÓRDOBA (EDITOR)

© 2019, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

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Primera edición: agosto de 2019

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Robinson Quintero Ossa

Composición: Marco Robayo

Impresión y encuadernación: Nomos Impresores Ltda.

Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares

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CONTENIDO

Presentación
Constitucionalización de la disciplina y evolución de la actividad administrativa

Alberto Montaña Plata

PARTE I
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

La delimitación entre el derecho público y el derecho privado en el derecho administrativo. ¿Qué puede aprender Colombia del sistema jurídico alemán?

Mónica Liliana Ibagón

El derecho administrativo más allá de sus fronteras epistemológicas

Samuel Baena Carrillo

Las mutaciones del sistema de fuentes del derecho administrativo en Colombia: en tránsito hacia un ordenamiento jurídico administrativo menos jerárquico, menos rígido, menos formal y menos estatal

Héctor Santaella Quintero

Algunas reflexiones sobre la evolución y situación actual del sistema de fuentes del derecho

Luciano Parejo Alfonso

Nudge + código. Una arquitectura digital para el precedente judicial

Daniel Castaño

El rol del administrado en el Estado constitucional

Jorge Enrique Santos Rodríguez

PARTE II
LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL

La organización administrativa como soporte del modelo de Estado social de derecho

Jorge Iván Rincón Córdoba

La autonomía territorial como forma de reconocer la existencia de particularidades dentro del Estado unitario

Paula Robledo Silva

La pérdida de protagonismo del Estado: la Administración vista en un escenario de globalización

Sebastián Barreto Cifuentes

Avatares del servicio público en el derecho administrativo colombiano

Bernardo Carvajal Sánchez

La policía administrativa: un concepto en evolución

Manuela Canal

La potestad sancionadora de la Administración: el difícil equilibrio entre el deber de eficacia de la Administración y el respeto de derechos fundamentales

Juan Gabriel Rojas López

La protección constitucional de la rivalidad en el mercado como interés de las actuaciones administrativas en materia económica

Aníbal Zárate

Los autores

Notas al pie

PRESENTACIÓN
CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA DISCIPLINA Y EVOLUCIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

Una característica singular de la Administración pública, y del derecho administrativo mismo, es su constante transformación. Esta tendencia se aprecia mejor cuando se desciende al plano de las entidades e instituciones que los conforman. De esta manera, cuando se observa una de las instituciones más clásicas del derecho administrativo, como la responsabilidad extracontractual, resulta de fácil comprobación el que no haya cesado de expandir sus fronteras, situación que se advierte prontamente al evidenciar, hoy, la procedencia de una responsabilidad objetiva del Estado o la ampliación de los reconocimientos en sede indemnizatoria de la mano del principio de reparación integral. Una realidad similar se reconoce en el campo de los servicios públicos, un área donde, años atrás, habíamos tenido la oportunidad de constatar que se producían numerosas transformaciones, cuyas manifestaciones más visibles se concretaban en la redefinición en la estructura del prestador del servicio público o la inserción de nuevas formas gestionales de la actividad.

Las transformaciones son muchas y muy significativas, de lo que se deriva la importancia de una obra como la que el lector tiene ahora en sus manos. Pero esta idea no constituye su única justificación; de la misma manera, lo que justifica en gran parte el estudio del cambio es la comprobación de unas bases sólidas, de algunos elementos inmutables sobre los que se construyen las señaladas modificaciones. De la mano de los elementos dinámicos, existen otros con mayor vocación de permanencia que permiten, entre otros posibles, la identificación de unos fundamentos de la disciplina jurídico-administrativa, que facilitan el que, con todo y la metamorfosis vivida, se pueda seguir distinguiendo el objeto de estudio. Entender el cambio implica, a su vez, entender la permanencia.

El derecho administrativo ha tenido, y tiene en frente, un panorama muy singular, pues es el derecho de la Administración pública: el ejercicio del poder público. Por ende, su misión es encausarlo en el ordenamiento jurídico, principalmente, de cara a los principios fundantes y básicos del Estado de derecho y de los derechos y garantías de las personas.

Es en este contexto que las dinámicas propias de lo público y lo privado deben comprenderse; las actividades de los sujetos públicos no siempre suponen o evidencian ejercicio de poder público, como las de los sujetos privados lo pueden suponer o evidenciarlo. Por otra parte y, de manera consecuente, el ejercicio del poder público no encuentra fuente constitucional en la naturaleza pública o privada de los sujetos, sino en la función que desarrollen (función administrativa) y ello justifica que el principio de legalidad se perfile como el principio superior, que no el único (artículo 209 constitucional) de esta función.

Con el ánimo de dar cuenta de algunas de las evoluciones, resulta de máxima importancia el punto de referencia a partir del cual se realice la evaluación, pues no será lo mismo tratar de rastrear estos cambios desde los origines mismos de las instituciones, que desde algunos referentes fundamentales como la adopción de una nueva Constitución. Precisamente, la capital transformación que trajo consigo la Carta Política de 1991, en materias diversas como los servicios públicos o la constitucionalización misma de la responsabilidad extracontractual del Estado, son expresiones que permiten poner de presente el avance del que acá se da cuenta.

En el estudio de las transformaciones resulta necesario adoptar como clave de lectura una mirada atenta sobre el motor que las ha impulsado, para lo que será necesario tener en mente el que una gran parte de las consideraciones dogmáticas han girado en torno a cuestiones como el régimen jurídico aplicable para disciplinar algunas relaciones jurídicas y al juez de conocimiento de las controversias que de allí surjan. Basta tan solo una mirada sobre las diferentes posiciones que se han adoptado en torno a estos dos puntuales elementos, para corroborar la activación y conducción de un gran número de categorías transformadoras del derecho administrativo.

Otra tendencia relevante que describe la disciplina jurídico-administrativa es la especialización, una idea que constituye otro gran motor del subsistema normativo que, al tiempo que refuerza su sustantividad, hace necesario la identificación de unas bases sólidas para su justificación, para soportar su identidad y para tratar de vislumbrar el camino por recorrer.

Para pasar revista a algunas de esas principales transformaciones de la Administración y del derecho administrativo, el plan de la obra de este primer tomo se divide en dos partes: en la primera se estudia la constitucionalización del derecho administrativo y en la segunda se analiza la actividad de la Administración en el Estado constitucional. La obra abarca, entonces, un amplio espectro, un trabajo ambicioso y muy bien logrado, como ha sido el sello característico de la Escuela de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, materializado en las publicaciones periódicas con ocasión de las Jornadas Internacionales, que ahora, felizmente, llegan a su número 20. Los trabajos acá contenidos debieron enfrentar una labor nada sencilla, pues tenían por delante el reto de explorar aspectos dogmáticos y prácticos de la disciplina en clave de evolución, lo que hace aún más meritorio los resultados obtenidos. Para el lector será fácil comprobar que los textos que a continuación se presentan corresponden a reflexiones profundas y siempre bien documentadas.

Tal y como se advirtió al inicio, algunas instituciones clásicas de la disciplina jurídico-administrativa en Colombia (piénsese ahora, para recurrir a otros ejemplos, en la organización administrativa o en el contrato estatal) constituyen sectores obligados de referencia cuando lo que se pretende es comprobar el proceso de constante transformación; no obstante, el estudio puede hacerse desde un mayor plano de abstracción; precisamente por ello, siguiendo ese derrotero, la primera parte del texto se ocupa del fenómeno de la constitucionalización del derecho administrativo. En ella se discute, en primera medida, la delimitación existente entre el derecho público y el derecho privado, se revisita la idea de la división clásica sobre la que se han construido buena parte de las categorías jurídicas y se da cuenta del “movimiento de reforma del Derecho administrativo”, que tiene en la doctrina alemana un adalid, referente significativo para observar cómo las evoluciones de otros ordenamientos pueden terminar por influenciar el devenir de nuestra propia disciplina.

De la mano de una deliberación sobre la falta de correspondencia estricta entre la realidad objetiva y la disciplina que la estudia, otro de los escritos se cuestiona sobre el derecho administrativo y sus fronteras epistemológicas, razonamiento que permite una adecuada ponderación de lo que se puede esperar de la disciplina misma, alejada de un grado final de perfección, de un modelo terminado que explique todo aquello que se propone; en últimas, la evidencia de una idea en continua construcción, que debe, por demás, acudir, en un diálogo de saberes, al apoyo de otras disciplinas para cumplir mejor las funciones que le incumben.

Si bien pudieran concebirse como elementos con mayor vocación de permanencia, las fuentes del derecho administrativo y las mutaciones en el sistema de fuentes, constituyen uno más de los importantes aportes. Desde allí se enfatiza (en lo relativo a la constitucionalización del derecho administrativo que se estudia en esta primera parte) la fuerza jurídica y la eficacia directa de la Constitución Política, además del tránsito de un principio estricto de legalidad a un principio de juridicidad, el protagonismo del precedente judicial y, en general, la proliferación de normas de distinta clase (aunque con ello se haya debido sacrificar parte de la armonía del sistema clásico de fuentes), fenómenos que permiten evidenciar, de manera patente, la tendencia de ensanchamiento del derecho administrativo al que se ha hecho referencia.

El estudio continúa con una reflexión sobre el precedente judicial y sobre la manera en la que se ha acudido a él como una guía para solucionar problemas en sede administrativa; esto es, al tiempo que se recuerda su estructuración y configuración dogmática, se resalta su relevancia práctica a la hora de resolver situaciones administrativas. Por este camino, de la mano del estudio de los componentes digitales y, en especial, desde una invitación para la transformación digital de la arquitectura del proceso judicial, se propone la implementación de un ciberespacio judicial para acelerar y monitorear la aplicación del precedente, una propuesta que pretende rescatarnos de la monotonía de la perfección teórica por el camino de las transformaciones digitales que permitirán robustecer la administración de justicia.

Precisamente, frente a la importancia práctica de las soluciones que tienen un impacto en la realidad de los ciudadanos, un trabajo se ocupa del rol ciudadano o del administrado, para explorar las nuevas dimensiones de su relación con la Administración, sujetos quienes han superado ya la posición de meros agentes receptores de la actividad administrativa para convertirse en titulares activos; una transformación que pone el acento sobre nuevos protagonistas del actuar administrativo, fenómeno que tiene en la autorregulación tan solo una de sus múltiples manifestaciones, y que permite describir una tendencia de menor imposición, mayor participación y mayor negociación.

En la segunda parte de este tomo I, se estudia la actividad de la Administración pública en el Estado constitucional. Allí se empieza con una fundamental reflexión sobre la organización administrativa, un estudio de los “moldes organizacionales en que se descompone el Estado”, que pretende comprobar si el modelo institucional adoptado en nuestro país responde a la actividad que la administración se demanda, y donde se da cuenta de un fenómeno hipertrofiado de estructuras administrativas, con más nombres que regímenes jurídicos verdaderamente diferenciadores.

Dos estudios con enfoque sobre el territorio complementan el anterior trabajo. En uno de ellos se aborda y defiende la concepción de la autonomía territorial en el marco de un Estado unitario, una idea que, aunque podría parecer antinómica es, en realidad, una garantía de eficacia y eficiencia de la Administración, una autonomía que acude al concepto de “hechos diferenciales” para reconocer y respetar las realidades de los territorios y justificar, en nuestra historia constitucional, el logro de un modelo que desarrolla la organización territorial. En el otro trabajo se analiza el papel actual del Estado en un mundo globalizado, se observan las transformaciones que tienen origen fuera de un contexto nacional, como lo que ocurre con la configuración de esquemas regulatorios no nacionales, que terminan reflejados en nuestro ordenamiento jurídico; por este camino, unida a la idea de la internacionalización de la Administración, se ofrecen herramientas conceptuales para darle sentido a fenómenos administrativos que superan el ámbito nacional.

Por otro lado se revisitan, en clave de evolución, conceptos clásicos como el servicio público y la policía administrativa, sobre los que se pretendió justificar la existencia misma del derecho administrativo. Frente al primero de ellos, tras su caracterización, se pone de presente la necesidad de emplear instrumentos jurídicos para materializar la prevalencia del interés general. En cuanto al segundo concepto, se presenta un viaje evolutivo para arribar a una definición actual de policía administrativa, concepto que se ha basado históricamente en las nociones de orden público y de imperium. Tras constatar que una noción como la de orden público ha sufrido enormes variaciones, que la han convertido en un concepto poco determinado y de difícil delimitación, se propone acudir en auxilio de la segunda noción, menos vertiginosa, para poner el énfasis en los medios de actuación de la Administración. El estudio de los rasgos distintivos de la policía administrativa coincide con el estudio de los rasgos del Estado y de las transformaciones que ha vivido la Administración en diferentes momentos, una policía administrativa que debe estar presta a enfrentar los desafíos provenientes de la sociedad del riesgo.

Finalmente, a los representativos aportes se suman los análisis de herramientas igualmente clásicas para la consecución del interés general, como la potestad sancionadora y la actividad económica. De cara a la primera, se pone en consideración el crucial equilibrio que debe existir entre la vigilancia y el control de las muchas actividades que emprende la Administración y la garantía y el respeto de los derechos fundamentales, en particular, cuando se ha hecho manifiesto que las fronteras del derecho administrativo sancionador se han expandido para ampliar el marco de acción a sujetos que interactúan en el mercado, o a los particulares. En lo relativo a la actividad económica, se enfatiza sobre la idea de la intervención del Estado para garantizar los equilibrios deseados entre la libre competencia, el crecimiento económico y la progresividad de los derechos y la igualdad de oportunidades; por esta vía, a la protección de la constitucionalidad de la rivalidad entre competidores se unen las necesarias, si bien excepcionales, medidas de regulación y fomento para dinamizar la oferta de servicios.

En conclusión, como pretende evidenciarlo la breve presentación de estos reveladores trabajos, desde este primer tomo se observa ya la solidez de la Escuela de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y de sus miembros; el resto de estudios contenidos en los tomos II y III, seguro serán de la mayor utilidad para los estudiosos del derecho administrativo. De manera que no queda más que extender las felicitaciones a quienes han permitido que esta obra se haga realidad. Veinte años de Jornadas podrían dar cuenta de una edad juvenil; sin embargo, en este lapso se ha logrado la sabiduría de los años, lo que se explica, en gran parte, por la agregación de los aportes de sus miembros. El vigésimo aniversario es una oportunidad para recordar que hoy en día, en este mismo momento, al tiempo que este encuentro nos permite congratularnos, se sigue construyendo nuestra disciplina, continúa su transformación.

Arrogándome la vocería de esta Escuela, quiero reiterar la gratitud, por el estímulo que se nos ha dado, al maestro Fernando Hinestrosa y al rector Juan Carlos Henao, y a tantos profesores nacionales y extranjeros que han contribuido a nuestra maduración intelectual, especialmente, a quien se le extiende un merecido homenaje en estas jornadas: a mi querido profesor Luciano Vandelli.

La Escuela de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia se caracteriza también por vivir, respirar y poner en práctica principios que han trazado, desde sus orígenes, el norte de nuestra institución: la fundamentación del derecho administrativo es plural y no se reduce a comprender la Administración pública como un sujeto singular; se ha fundado y se sigue fundando en las libertades y derechos de las personas; no niega el ejercicio del poder, ni propone limitarlo sin considerar la tolerancia propia de una convivencia ordenada de los asociados, reconociendo sus individualidades, pero también su vocación social y colectiva.

Ha sido y es para mí un honor ser parte, desde hace bastante tiempo, de esta Escuela, y haber estado al frente de ella durante nueve hermosos años; por ello debo manifestar mi orgullo y felicidad porque se me permita presentar el primer volumen de una obra que refleja un aporte en extremo significativo para la comunidad científica nacional e internacional y, en general, para los operadores de este subsistema normativo y disciplina jurídica.

Fui profesor de Mónica, Samuel, Héctor, Daniel, Jorge, Jorge Iván, Paula, Sebastián, Manuela, Juan Gabriel y Aníbal (solo no lo fui de Bernardo Carvajal, auque hemos vivido muchas experiencias académicas juntos), y como tal, por una parte, celebro tan juiciosos aportes y, por la otra, no puedo dejar de sentirme un veterano que los admira y se siente orgulloso de sus desarrollos individuales, así como de ser parte de una misma Escuela.

Alberto Montaña Plata

PRIMERA PARTE
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

MÓNICA LILIANA IBAGÓN

La delimitación entre el derecho público y el derecho privado en el derecho administrativo: ¿qué puede aprender Colombia del sistema jurídico alemán?

Sumario: Introducción. I. Derecho público versus derecho privado. A. La summa divisio y la dogmática jurídica. 1. La summa divisio en Alemania. 2. La summa divisio en Colombia. B. La summa divisio y su ontología. 1. Criterios materiales. 2. Teoría del derecho especial del Estado (Teoría Subjetiva). II. Derecho público más derecho privado. A. La summa divisio: parte de un derecho común. 1. La génesis de la summa divisio en la teoría de Bullinger. 2. Esbozo de las formas y consecuencias de la summa divisio desde la transición del siglo XIX al año 1945. B. La summa divisio: parte de un ordenamiento total. 1. La summa divisio y su sujeción a la Constitución. 2. Los campos de referencia del derecho administrativo y los modelos dogmáticos configurados en niveles. Bibliografía. Contribuciones de la autora al grupo de investigación.

INTRODUCCIÓN

El tema que se nos propuso para estas Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo es la difícil delimitación entre el derecho público y el derecho privado.

En este escrito se pregunta si la relación entre estas dos ramas del derecho está limitada a un problema de detalles dogmáticos, en especial de definiciones conceptuales para precisar el campo de aplicación de disposiciones normativas.

De acuerdo con Radbruch, “el carácter de un ordenamiento jurídico no se expresa de manera tan clara como mediante la relación en la que se encuentran el derecho público y el derecho privado entre sí y por medio de la forma como las relaciones jurídicas se separan entre derecho público y derecho privado”¹. Así, por ejemplo, un Estado socialista radical conocería solo derecho público y una sociedad anarquista solo derecho privado².

En este trabajo se sostiene la tesis que el enfoque tradicional, que distingue el derecho público y el derecho privado, principalmente conforme a los intereses que los contraponen, y cuya definición es relevante para determinar el campo de aplicación de preceptos jurídicos (I), es superada por una perspectiva del nuevo derecho administrativo que entiende el derecho público y el derecho privado como subsistemas con instrumentos de actuación complementarios (II).

Esta hipótesis se enmarca en el objeto de estudio del primer tomo de las memorias de las XX Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo dedicado a la “constitucionalización de la disciplina y evolución de la actividad administrativa”.

El método de investigación elegido no es de derecho comparado. Un estudio de derecho comparado, que por lo demás no requiere de una justificación especial³, exigiría una comparación y valoración de las semejanzas y diferencias⁴ entre los sistemas jurídicos objeto de comparación. Se pretende analizar más bien, ¿qué puede aprender Colombia del sistema jurídico alemán? En este contexto, se puede formular la pregunta: ¿por qué los resultados de la dogmática jurídica alemana pueden ser de interés para Colombia? Si se examina el problema jurídico planteado, no existe duda de que la privatización del derecho público, la publificación del derecho privado, la internacionalización y la intervención del Estado en la economía son fenómenos comunes a todos los sistemas jurídicos. Paras estos deben encontrarse soluciones⁵.

I. DERECHO PÚBLICO VERSUS DERECHO PRIVADO

La diferenciación entre el derecho público y el derecho privado ha hecho parte de la cultura jurídica continental europea desde el siglo XVIII⁶. Aún hoy en día la distinción entre ius publicum y ius privatum constituye uno de los ejes de la cultura occidental⁷. El dualismo entre el derecho público y el derecho privado constituye uno de los elementos fundamentales de la sistemática del derecho administrativo⁸. Esto queda demostrado cuando se analizan los textos normativos que parten del supuesto de la diferenciación de estos dos compartimentos jurídicos (A) y se enuncian las teorías que explican su separación (B).

A. LA SUMMA DIVISIO Y LA DOGMÁTICA JURÍDICA

La relación entre el derecho público y el derecho privado se puede entender desde una perspectiva binaria que propugna por una estricta separación entre estas dos ciencias jurídicas. En esta perspectiva tradicional se inscriben las disposiciones del sistema jurídico colombiano (2) que suponen una diferenciación entre el derecho público del derecho privado. La summa divisio también está presente en la dogmática de otros sistemas jurídicos occidentales, como el de Alemania (1).

1. LA SUMMA DIVISIO EN ALEMANIA

El ordenamiento jurídico alemán ha aceptado y establecido de forma vinculante, en varias de sus normas, la diferenciación entre el derecho público y el derecho privado.

La Ley Fundamental de Bonn (LF) parte de la distinción entre los dos campos del derecho, por ejemplo, en los artículos 12a inc. 3 y 33 inc. 4 (relación de servicio de derecho público), 74 inc. numeral 1 (legislación concurrente de la Federación para el derecho civil), 87 inc. 2 y 3 (corporaciones de derecho público directamente dependientes de la Federación y de establecimientos públicos), 87e inc. 3 (los ferrocarriles de la Federación son gestionados bajo la forma de empresas económicas de derecho privado), 87f inc. 2 (los servicios de correos y telecomunicaciones son prestados como actividades económicas privadas del Patrimonio Especial del Correo Federal) y 95 inc. 1 (constitución de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso-administrativa)⁹.

También leyes ordinarias han instituido la necesidad de diferenciar entre derecho público y derecho privado. Ejemplos de ellas son el Art. 1 inc. 1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (VwVfG)¹⁰, que es aplicable solo para la actividad administrativa de derecho público; el Art. 40 del Código Procesal Administrativo (VwGO)¹¹ y el Art. 13 de la ley del poder judicial (GVG)¹² que le atribuyen, por un lado, a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de controversias de derecho público que no tengan el carácter de constitucional cuando no exista una ley formal especial que le otorgue competencia a otro juez (Art. 40 VwVGO, así llamada cláusula general) y por el otro, le asignan a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de las controversias de derecho privado (Art. 13 GVG); los artículos 54 ss. VwVfG que determinan que estas disposiciones son aplicables a los contratos de la administración de derecho público; el Art. 35 VwVfG que establece que el acto administrativo pertenece al derecho público; el Art. 34 de la Ley Fundamental de Bonn (LF) y el Art. 839 del Código Civil Alemán (BGB) que establece que la responsabilidad extracontractual del Estado procede por los daños originados en el ejercicio de un cargo público, es decir, de una actividad de derecho público; las normas sobre expropiación que establecen que la procedencia de la indemnización está determinada por la naturaleza de derecho público de la intervención¹³; las normas que determinan que las tasas y contribuciones solo pueden ser establecidas para una prestación de derecho público¹⁴; los artículos 1 y 6 de la Ley de Ejecución Administrativa (VwVG)¹⁵ que es aplicable para la ejecución de deudas insolutas de derecho público del Estado Federal y de una persona jurídica de derecho público directamente dependiente de la federación¹⁶.

Como lo afirma Schmidt-Assmann, Alemania se ha ido independizando de un entendimiento limitado que se concentra en la separación del derecho público y privado en la determinación del objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa¹⁷. Aunque, como se mencionó, el Art. 40 del Código Procesal Administrativo (VwGO) le atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para juzgar las controversias de derecho público que no tengan en carácter de constitucional, la determinación de la vía judicial también está dada cuando leyes especiales así lo establezcan¹⁸. Este es el caso de los asuntos sociales que, en virtud del Art. 51 Código Social (SGB¹⁹), son competencia de la jurisdicción social, o las controversias relativas a la expropiación forzosa o a las de responsabilidad extracontractual del Estado que son estudiadas por la jurisdicción ordinaria por mandato del Art. 34 LF. Sobre las controversias contractuales como objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa volveremos más adelante.

2. LA SUMMA DIVISIO EN COLOMBIA

La Constitución colombiana también presupone la distinción entre el derecho público y el derecho privado, por ejemplo, en las siguientes disposiciones: Art. 76 (la intervención en el espectro electromagnético está a cargo de un organismo de derecho público); Art. 122, Art.123, Art. 124, Art. 126, Art. 129, Art. 130, Art. 264, Art. 299 (servidores públicos); Art. 15, Art. 23, Art. 41, Art. 45, Art. 48, Art. 49, Art. 69 (entidades privadas); Art. 150 numeral 7, Art. 189 numerales 13 y 17, Art. 300 numeral 7, Art. 305 numerales 5 y 13 (establecimientos públicos); Art. 49, Art. 56, Art. 106, Art. 150 numeral 23, Art. 189 numeral 22, Art. 289, Art. 302, Art. 311, Art. 315 numeral 3, Art. 319, Art. 334, Art. 356 (servicios públicos); Art. 335, Art. 336, Art. 355 inc. 2 (interés público); Art. 58 (interés privado); Art. 52, Art. 334 inc. 1, Art. 345 inc. 2, Art. 350, Art. 366 (gasto público); Art. 371 (el Banco de la República está organizado como persona jurídica de derecho público).

Más de 300 disposiciones normativas de rango inferior a la Constitución contienen el supuesto de hecho “derecho público” y otras en igual número incluyen el elemento “derecho privado”²⁰. Ejemplos de estas son: Art. 8 de la Ley 160 de 1994, Art. 242-1 de la Ley 1943 de 2018, Art. 120 de la Ley 418 de 1997, Art. 98 de la Ley 488 de 1998, Art. 307 de la Ley 1564 de 2012 (entidades de derecho público); Art. 26 n.º 3 de la Ley 100 de 1993 (régimen del derecho público); Art. 19, Art. 20, Art. 21 de la Ley 99 de 1993, Art. 68, Art. 85, Art. 93, Art. 94 No. 4 de la Ley 489 de 1998, Art. 3, Art. 27, Art. 30 del Decreto 588 de 2017, Art. 32 de la Ley 80 de 1993, Art. 2 numeral 2 lit. e de la Ley 1150 de 2007, Art. 32 de la Ley 142 de 1994, Art. 461 inc. 2 del Decreto 410 de 1971, Art. 3 numeral 10 y 13, Art. 15 de la Ley 1615 de 2013, Art. 31, Art. 48, Art. 54, Art. 56, Art. 91 de la Ley 795 de 2003 (normas, reglas o régimen del derecho privado); Art. 1 de la Ley 1150 de 2007, Art. 24 numerales 6, 8, Art. 31, Art. 38 de la Ley 617 de 2000, Art. 15, Art. 26 de la Ley 1174 de 2011 (recursos públicos).

El Art. 104 CPACA²¹ prevé una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa con un criterio “mixto”²² que combina el criterio orgánico con el criterio material de la función administrativa. El Art. 104 inc. 1 CPACA instituye que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es competente para conocer: “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

La determinación del objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa no está supeditada a la definición del supuesto de hecho “derecho público” sino que hace referencia al “derecho administrativo” para separarlo de la actividad legislativa y la judicial²³. La inclusión de este elemento material refleja una de las recomendaciones del seminario llevado a cabo por el Consejo de Estado en Paipa del 12 al 14 de febrero de 2008:

Un elemento de análisis es tener en cuenta que es de raigambre constitucional la ecuación “Derecho público = jurisdicción administrativa”, con las excepciones o salvaguardas que se requieran y la consagración de normas expeditas que permitan solucionar los conflictos en caso de ambigüedad²⁴.

El proyecto de ley²⁵ mantuvo la adopción de un criterio material para determinar el objeto de la jurisdicción: de acuerdo con el Art. 100 de dicho proyecto, la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios sujetos al derecho administrativo originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones administrativas en los que estén involucradas las entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones propias del Estado²⁶.

De acuerdo con Montaña Plata, es difícil determinar cuándo una materia está sujeta al derecho administrativo, lo cual ocasiona problemas interpretativos²⁷. Por lo demás, esta referencia no ha tenido utilidad práctica²⁸, ya que la competencia de la jurisdicción se ha resuelto acudiendo a normas especiales, como la del Art. 33 de la Ley 142 de 1994 (prestadores de servicios públicos), y a los criterios especiales del Art. 104 inc. 2 numerales 1-7 CPACA.

La sola vigencia de la cláusula general podría excluir, como lo advierte Expósito, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativa de los procesos relativos a contratos celebrados por las entidades públicas sometidos al derecho privado²⁹. No obstante, en la regla especial del Art. 104 inc. 2 numeral 2 CPACA se establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es competente para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su origen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Esta disposición tiene la misma pretensión de consideración unívoca de los contratos que subyace en el obiter dicta del auto³⁰ del Consejo de Estado de 20 de agosto de 1998. Allí, el Consejo de Estado, para responder la cuestión procesal de su competencia para conocer de las controversias contractuales de las entidades no sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, determinó que los contratos estatales³¹, con fundamento en el Art. 75 de la Ley 80 de 1993, constituían una sola categoría jurídica denominada “contratos estatales” que comprendía tanto los contratos propiamente dichos (contratos regidos por la Ley 80 de 1993) como los contratos especiales (contratos que se rigen por el derecho privado)³². La categoría unitaria “contratos estatales”, que nació como una solución procesal al problema jurídico del objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, ha tenido efectos intrincados en la determinación del procedimiento de celebración, de la forma y el contenido del contrato³³.

El Art. 104 CPACA ya no vincula el objeto de la jurisdicción al elemento “contratos estatales”, definido en el Art. 2 numeral 1 de la Ley 80 de 1993, como lo hacía el Art. 75 de la misma ley; sino al supuesto “contratos en los que sea parte una entidad pública” que es definida en el Art. 104 parágrafo CPACA.

El estado actual de la legislación ha originado, por ejemplo, que aunque las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50 %), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50 %) que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, no son entidades estatales, por disposición del Art. 93 de la Ley 1474 de 2011 (que modificó el Art. 14 de la Ley 1150 de 2007, que a su vez modificó en este sentido el Art. 2 numeral 1 de la Ley 80 de 1993), y sus contratos no están sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; los procesos relativos a sus contratos sí son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por ser entidades públicas en los términos del Art. 104 parágrafo CPACA.

Una vez se ha comprobado que nuestros sistemas jurídicos presuponen la distinción entre derecho público y derecho privado, surge el interrogante sobre cuál es la justificación de esta diferenciación binaria del derecho.

B. LA SUMMA DIVISIO Y SU ONTOLOGÍA

La respuesta al problema jurídico sobre cuál es la justificación de la diferenciación binaria del derecho en derecho público y derecho privado, exige el análisis de los criterios ordenadores de la summa divisio. Sobre este punto solo se van a presentar aquí sus líneas fundamentales.

En la clasificación entre derecho público y derecho privado se trata de diferenciar la categoría de los textos normativos y no de las relaciones jurídicas³⁴. La ordenación de las controversias y de las relaciones jurídicas al derecho público o al derecho privado se orienta a la determinación de la naturaleza de las normas aplicables³⁵.

Desde antaño se han formulado varias teorías que intentan explicar la división del ordenamiento jurídico en derecho público y en derecho privado. En este escrito se esbozarán tres teorías³⁶ que ordenan el sistema jurídico en derecho público o en derecho privado: la teoría subjetiva (2) y dos teorías que aplican criterios materiales, la “teoría de interés” y la teoría de la subordinación (1).

1. CRITERIOS MATERIALES

De acuerdo con la teoría del interés, la distinción entre el derecho público y el derecho privado se efectúa teniendo en cuenta los intereses que son protegidos por el ordenamiento jurídico³⁷. Al derecho público pertenecen todos aquellos preceptos normativos que están determinados para servir el interés general³⁸. Si se protegen los intereses de los particulares, se trata de derecho privado³⁹. Según la doctrina mayoritaria, esta tesis tendría su origen en la frase de Ulpiano: “Publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorem utilitatem”. Sobre esta fuente volveremos más adelante.

La teoría del interés es criticada porque se observa que los negocios jurídicos entre privados pueden tocar intereses públicos y los asuntos públicos pueden afectar los intereses de los particulares⁴⁰. Por otra parte, el derecho privado también sirve a la organización de la vida en comunidad y, con ello, a la protección del interés general⁴¹.

Conforme a la teoría de la subordinación, el criterio que diferencia el derecho público del derecho privado es la relación de subordinación a la que está sometido el particular frente al Estado, en el que este último quiere vincular jurídicamente la voluntad del primero⁴². Mientras que el derecho privado está determinado por la relación de igualdad entre los sujetos, el derecho público está caracterizado por la relación de supraordenación del Estado frente a los particulares⁴³. Entre los mayores defensores de la posición de superioridad del sujeto de derecho público se encuentra Otto Mayer⁴⁴.

Kelsen advierte que la diferenciación entre el derecho público y el derecho privado se basa en una forma distinta de creación del derecho⁴⁵. La posición jurídica de superioridad del Estado se debe a que el sistema jurídico le confiere a los órganos del Estado la facultad de obligar a los individuos por medio de decisiones unilaterales⁴⁶. Por otro lado, también se juzga esta teoría porque la igualdad no distingue todo el derecho privado; así por ejemplo, las relaciones entre el padre y el hijo, entre el empleador y el trabajador o entre el miembro de una asociación y los órganos de gobierno de la misma parten de la desigualdad⁴⁷.

En el derecho público también hay igualdad entre los sujetos jurídicos⁴⁸. Ejemplo de ello son los contratos interadministrativos⁴⁹. La igualdad, entonces, no es privativa del derecho privado⁵⁰. Esta teoría tampoco explica la calificación de los actos reales de la Administración, como por ejemplo, la comunicación de informaciones a los particulares, que no está determinada por la relación de supraordenación/subordinación entre el Estado y los individuos⁵¹. Por otro lado, centrarse en la relación Estado-ciudadano hace que no se pueda incluir, en este análisis, el derecho de organización administrativa⁵². Se reprueba, adicionalmente, el punto de partida de la teoría de la subordinación: el dogma de la soberanía del Estado absolutista que estaba caracterizado por la superioridad del soberano⁵³.

2. TEORÍA DEL DERECHO ESPECIAL DEL ESTADO (TEORÍA SUBJETIVA)

En vista de las críticas formuladas a las teorías materiales, Hans Julius Wolff desarrolló una teoría subjetiva para explicar la división del ordenamiento jurídico en derecho público y en derecho privado.

Para la teoría subjetiva, también llamada teoría del derecho especial del Estado, la diferencia entre el derecho privado y el derecho público radica en los destinatarios de los preceptos normativos: aquellos que están dirigidos al Estado o a los particulares junto al Estado pertenecen al derecho público⁵⁴. Por el contrario, los preceptos de derecho privado tienen por destinatarios a los particulares; es decir, que les atribuyen derechos o les imponen obligaciones a los privados⁵⁵.

Para la teoría subjetiva, el derecho público es “el término que agrupa aquellos preceptos normativos de los cuales el sujeto a quienes obliga o autoriza es exclusivamente el Estado u otro titular de poder soberano”⁵⁶.

La dogmática evidenció que la vertiente formal de la teoría subjetiva no era suficiente para diferenciar el derecho público del derecho privado, ya que la mayoría de textos normativos, por ejemplo los derechos fundamentales, están destinados tanto al Estado como a los particulares⁵⁷. Por otra parte, la Administración puede actuar también como un sujeto de derecho privado y un particular puede obrar investido de funciones administrativas⁵⁸. Por lo demás, hay normas que están dirigidas tanto a particulares como a titulares del poder público⁵⁹.

Por los reproches contra el criterio formal, la teoría subjetiva ha sido reducida con un criterio material⁶⁰. Según la teoría subjetiva material o teoría subjetiva modificada, del derecho público hacen parte todas aquellas prescripciones normativas en las que el sujeto al que se adscribe la norma es, por lo menos, un titular de poder estatal como tal; esto es, que está obligado o habilitado⁶¹.

Debido a las censuras que han suscitado las teorías que explican la división entre el derecho público y el derecho privado, se propone aplicarlas de forma combinada⁶². En todo caso es un hecho incontestable que ninguno de los criterios se ha logrado imponer⁶³.

Una de las deficiencias metodológicas es la falta de claridad de la justificación ontológica de la summa divisio⁶⁴. En especial, se pregunta si es una construcción con vocación de universalidad⁶⁵. La respuesta a estas cuestiones se puede encontrar analizando el origen histórico del binomio derecho público-derecho privado (véase infra).

II. DERECHO PÚBLICO MÁS DERECHO PRIVADO

De acuerdo con Bullinger, es necesario configurar un derecho común que no pretenda eliminar la diferenciación entre el derecho público y el derecho privado, sino mantenerla como denominaciones de disciplinas académicas de la ciencia jurídica (como ocurría en el siglo XVII) y más bien, colocar en primer plano denominaciones especiales, como derecho constitucional y derecho administrativo, derecho de familia y derecho de bienes, derecho económico y derecho comercial⁶⁶.

La tesis sobre el derecho común está fundamentada en varios argumentos: la dificultad de trazar una línea divisoria entre el derecho público y el derecho privado (véase ad supra), el desarrollo histórico del derecho público y privado (A), que comprueba que el dualismo estricto entre estas dos ramas del derecho se consolidó de forma relativamente tardía –siglos XVIII y XIX– y los resultados de la comparación jurídica, que muestra una idea débil de separación entre estos dos subsistemas. Estos razonamientos han sido retomados por el movimiento de reforma del derecho administrativo que propugna por la configuración de un sistema jurídico total con ordenamientos de “recepción” que se complementan y se apoyan recíprocamente (B).

A. LA SUMMA DIVISIO: PARTE DE UN DERECHO COMÚN

Con base en el estudio de la génesis de la división entre el derecho público y el derecho privado, Bullinger, en su clase inaugural en la Universidad de Friburgo en 1966, formuló la tesis según la cual “esta distinción no se trata de una dicotomía válida para todos los tiempos o preestablecida para todos los sistemas jurídicos, sino de una expresión cambiante y condicionada por la época a materias distintas y limitadas”⁶⁷. Esta conclusión, fruto de su análisis histórico, ha sido aceptada por autores del movimiento de reforma del derecho administrativo⁶⁸. A continuación, se va a describir, en sus líneas fundamentales, esta argumentación histórica.

1. LA GÉNESIS DE LA SUMMA DIVISIO EN LA TEORÍA DE BULLINGER

De manera general se puede afirmar que la distinción entre el derecho público y el derecho privado se consolidó tardíamente en el siglo XIX y está circunscrita geográficamente, en su origen, a las culturas jurídicas continentales europeas⁶⁹.

Desde el punto de vista histórico, la delimitación conceptual entre el derecho público y el derecho privado es conocida desde el redescubrimiento del derecho romano, y en especial, de la frase de Ulpiano contenida en el Digesto⁷⁰ 1, 1, 2 producto del período posclásico⁷¹. De acuerdo con esta fuente, dentro del derecho deben diferenciarse dos ramas: el derecho público y el derecho privado. El primero, es el que concierne a la Administración del Estado. Mientras que el segundo, se refiere a la utilidad de los particulares. A pesar de ello, se debe aclarar que los romanos no consideraban su ordenamiento jurídico como dividido en estas dos categorías⁷².

La fórmula de Ulpiano fue un catalizador, pero no la causa principal de la implantación de la summa divisio⁷³. A pesar de que esta adquirió un significado político, práctico y sistemático a partir del siglo XVI⁷⁴, fue en los siglos XVIII y XIX en los que pasó de ser concebida como una dicotomía analítica para ser tratada como una diferencia antinómica política⁷⁵, basada en la oposición entre el Estado y la sociedad, entre la comunidad y el individuo, entre el ordenamiento político y la libertad de los ciudadanos⁷⁶. Es difícil precisar una fecha exacta para esta transición; esta también varía de acuerdo con el Estado y su constitución económica y política⁷⁷.

Los objetivos de la división entre el Estado y la sociedad fueron, de acuerdo con Bullinger, principalmente dos: socavar los fundamentos de las monarquías absolutistas y separar el derecho público del derecho privado⁷⁸. El primero de los objetivos, esto es, debilitar los poderes estatales de las monarquías absolutistas, se logró imponiéndoles límites desde el punto de vista procesal y sustancial⁷⁹.

Desde una perspectiva sustancial, con fundamento en el interés general –y no en las ventajas particulares–, como parámetro de actuación, los funcionarios públicos estaban sometidos a control de tutela y podían ser removidos en cualquier tiempo⁸⁰. Esta última medida ya existía desde el siglo XVI, pero fue a partir del siglo XIX que se generalizó⁸¹.

Desde la óptica procesal, la competencia de los jueces se restringió a las cuestiones de derecho privado; esto es, a las controversias entre particulares y a las disputas entre los particulares y el Estado⁸². Esto no era obstáculo para que el Estado pudiera participar en el tráfico jurídico general, por ejemplo, mediante contratos de compraventa de inmuebles⁸³. Para impedir el control del poder estatal por parte de los jueces, el control de la Administración era efectuado por instituciones integradas al ejecutivo con representantes de las reformas. Esto, porque “los reformadores temían […] que los jueces civiles podrían considerar que su función principal, conforme a su tarea normal y su mentalidad, era la protección de los derechos de los particulares”⁸⁴. Las reformas que pretendían eliminar privilegios de una economía y un orden social libre, estarían en peligro ante la aplicación de una jurisprudencia que establecía que las intervenciones estatales en los derechos legítimamente adquiridos debían ser indemnizadas⁸⁵.

Para delimitar la competencia de la jurisdicción civil, era imprescindible la división entre el derecho público y el derecho privado⁸⁶. Para promover su separación primero fue proclamada la autonomía del derecho privado⁸⁷. Los fundamentos de dicha autonomía fueron las libertades de los ciudadanos, especialmente la libertad contractual, la libertad de conciencia y la libertad de empresa⁸⁸.

La nueva semántica de libertad (libertas naturalis) fue incluida dentro de la finalidad del bien común (bonum commune⁸⁹⁹⁰