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Colaboradores
Mónica Páez Sierra
Óscar Enrique Alfonso
Wilson Enrique Colmenares Moreno

Comité y Centro Editorial Instituto de Estudios Urbanos - IEU
Comité editorial de la Editorial Universidad Nacional de Colombia

ISBN: 978-958-775-697-5 (papel)
ISBN: 978-958-775-699-9 (IBD)
ISBN: 978-958-775-698-2 (digital)
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www.editorial.unal.edu.co
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direditorial@unal.edu.co

Dora Inés Perilla Castillo - Cordinación editoral
Martha Elena Reyes Martínez - Corrección de estilo
Ángela Pilone Herrera - Diseño de cubierta
Olga Lucía Cardozo Herreño - Diagramación

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio
sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales

Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011 : realidades y ficciones / Paul Bromberg Zilberstein ; colaboradores, Mónica Páez Sierra, Óscar Enrique Alfonso, Wilson Enrique Colmenares Moreno. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogotá). Instituto de Estudios Urbanos - IEU, 2016.

Incluye referencias bibliográficas e índices
ISBN 978-958-775-697-5 (papel). -- ISBN 978-958-775-698-2 (digital). --
978-958-775-699-9 (IBD).

1. Impuestos -- Bogotá -- 1992-2011 2. Hacienda pública 3. Cultura urbana -- Impuestos 4. Planificación tributaria 5. Política de gastos públicos 6. Recaudación de impuestos 7. Bogotá -- Administración pública 8. Bogotá -- Política fiscal I. Páez Sierra, Mónica, 1988-, colaborador II. Alfonso, Óscar Enrique, 1973-, colaborador III. Colmenares Moreno, Wilson Enrique, 1982-, colaborador IV. Título V. Serie

Investigación financiada con recursos de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría Distrital de Hacienda. Dirección Distrital de Impuestos. Contrato número 629 de 2009.

Publicación financiada con recursos de la convocatoria del Programa nacional de divulgación y difusión del conocimiento mediante la publicación de libros 2013-2015. Universidad Nacional de Colombia. Vicerrectoría de Investigación, Editorial Universidad Nacional de Colombia e Instituto de Estudios Urbanos (IEU).

Colección
Ciudades, Estados y Política
Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogotá).
Instituto de Estudios Urbanos (IEU)

Contenido

Lista de tablas

Lista de figuras

Introducción

Capítulo 1

¿Qué es cultura tributaria?

Sistema político de una jurisdicción territorial

Cultura tributaria

Capítulo 2

¿Por qué los ciudadanos pagan tributos?

Modelo I

Modelo II

Modelo III

Modelo IV (y complemento al modelo II)

Capítulo 3

Evolución de los ingresos fiscales en Bogotá, 1992-2006

Administración Jaime Castro (1992-1994)

Administración Antanas Mockus-Paul Bromberg (1995-1997)

Administración Enrique Peñalosa (1998-2000)

Administración Antanas Mockus (2001-2003)

Administración Luis Eduardo Garzón (2004-2007)

Administración Samuel Moreno (2008-2011)

Evolución durante el periodo

Capítulo 4

Acciones bajo la denominación amplia de cultura tributaria

Capítulo 5

Impacto de las acciones de cultura tributaria (CT)

Clima de opinión

El 110 % como medida de la disposición al pago voluntario de tributos

Resultados pertinentes en las encuestas de cultura ciudadana

Encuestas específicas sobre temas tributarios (2002/2003)

Capítulo 6

Modelos de impacto en cultura tributaria

Modelos de impacto de la cultura tributaria

Otras modalidades de acción clasificadas históricamente como cultura tributaria

Consolidación. La entidad tributaria en el cumplimiento de funciones y en la creación de sentido

Referencias

Apéndices

Apéndice I. Reseñas de declaraciones, justificaciones y acciones de cultura tributaria en fuentes escritas

Apéndice II. Noticias de El Tiempo durante 1993 y 1994 que mencionan el autoavalúo

Apéndice III. Texto completo de algunas noticias alusivas a los impuestos, 2001

Índice analítico y onomástico

Lista de tablas

Tabla 6. Diferencias por periodo del tratamiento noticioso en el diario El Tiempo

Tabla 16. Número de personas que respondieron estar totalmente de acuerdo (TA) más las personas que respondieron estar de acuerdo (A) en las encuestas de 2003 y 2001

Tabla 17. Comparativo de las personas que respondieron estar totalmente de acuerdo (TA) y de acuerdo (A) en las encuestas de los años 2003 y 2001

Tabla 18. Comparativo 2001-2003: percepción sobre las consecuencias del no pago

Tabla 20. Opciones de respuesta a la pregunta: ¿Recuerda usted por cuáles conceptos se deben pagar impuestos en el Distrito?

Tabla 22. Comparativo 2001-2003 de las respuestas a la pregunta sobre conceptos de pago de impuestos

Tabla 23. Preguntas de conocimiento, actitudes y percepciones sobre cultura tributaria

Tabla 26. Comparación 2001-2003 sobre percepción de que se malgasta el dinero de los contribuyentes

Lista de figuras

Figura 4. Predominio de noticias sobre catastro y valorización en el año 2007, según mes

Introducción

Entre 1990 y 2011, Bogotá experimentó una transformación. Así se manifestó en el nuevo imaginario que difundieron sobre ella los medios masivos y en el interés de académicos y gestores públicos de diversos rincones del mundo por analizarla. Este imaginario se respaldó en el mejoramiento de la calidad del espacio público, en la prestación de servicios que lo impactan (recolección de basuras, siembra y poda de árboles, parques, Transmilenio, señalización vial, etc.), y en la cobertura y la calidad de otros servicios, como los domiciliarios, la salud, la educación, el bienestar social, entre otros (Bromberg Zilberstein, 2005).

La gestión que ha producido estos cambios tiene, para el ciudadano común y corriente, un lado oculto que es crucial: parte de esos cambios es fiscalmente sostenible. No se ha respaldado únicamente en ingresos contingentes1, sino especialmente en un mejoramiento sustantivo y acumulativo de la estructura fiscal de la ciudad. Este mejoramiento se hizo posible porque actores políticos (alcaldes) lo promovieron y lo ejecutaron desde 1993 en adelante. Incluso el gobierno de Samuel Moreno, cuestionado por corrupción en los años posteriores, tiene un balance muy positivo en su gestión fiscal. A lo largo de este periodo un sistema político que renegó durante años del cobro de impuestos, tasas y contribuciones, pasó a una condición en la que proponer aumentar los ingresos fiscales de manera sostenida no equivale a la muerte política.

La ciudad parecía orientarse hacia la sostenibilidad política y fiscal, es decir, hacia una condición en la cual el sistema político se propondría y aprobaría proyectos viables, considerando sus competencias y los recursos con los cuales puede contar. Esta condición puede verse amenazada desde los dos flancos: uno, decisiones y programas que son políticamente difíciles de revertir pero generan obligaciones recurrentes cuando no crecientes, lo que parece haber ocurrido durante el periodo posterior a Samuel Moreno. En el otro flanco, el regreso a aquella condición que se vivió durante muchos años, cuando el cobro y el pago de tributos cayeron en descrédito. Siempre está presente el riesgo de que vuelva a imponerse una cultura política de rebelión frente a los tributos. De hecho, dos acontecimientos del año 2007, durante la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón, prendieron las alarmas: 1) un grupo de empresarios consiguió que el alcalde revirtiera el proceso de actualización catastral; 2) ese año, además, el alcalde aplazó y puso en cuestión los cobros de la primera etapa de una contribución de valorización aprobada por el Concejo dos años antes. En buena hora, ambas crisis fueron superadas durante el periodo de Samuel Moreno. Sin embargo, las dos crisis llevan a preguntar qué tan consolidados son los logros en aceptación cultural de los impuestos, eso que se ha venido denominando cultura tributaria.

A partir de 1995, como un capítulo de las acciones de cultura ciudadana que caracterizaron al gobierno de Antanas Mockus (1995-1997), la Secretaría Distrital de Hacienda inició un programa de acciones y un estilo de comunicación que adoptaron ese nombre. Este programa ha tenido continuidades y discontinuidades a partir de su nacimiento, aunque las acciones y el sentido de lo que se hace bajo el nombre de cultura tributaria cambian de gobierno a gobierno. Los alcaldes y los secretarios de Hacienda subsiguientes han conservado parte del discurso del tema tributario que comenzó en ese momento en la ciudad, con la excepción del alcalde Garzón, a quien durante la campaña incluso se le oyó el viejo discurso antitributario que tanto daño le había hecho a la ciudad.

La transformación fiscal de Bogotá generalmente se mira desde el lado del mejoramiento en tarifas y procedimientos, así como de la capacidad técnica asociada al recaudo y al cobro. Como se narra en el texto, esta transformación no se logró sin sangre de político. Pero como ella coincidió en parte con ese programa sistemático llamado cultura ciudadana, que sugería la posibilidad de adelantar un cambio cultural para acercar la cultura a la ley, también cabe la pregunta sobre la incidencia que pudieron haber tenido –o que pueden tener–acciones de política en el campo de la cultura tributaria.

En el año 2009, la Secretaría Distrital de Hacienda me solicitó conceptuar sobre la pertinencia de mantener un proyecto de inversión bajo ese nombre, investigación que realicé bajo el paraguas institucional del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia en su línea de investigación en Gobierno Urbano. Este libro es la adaptación del informe correspondiente, que respondía la siguiente pregunta para el caso específico de la Secretaría Distrital de Hacienda en 2009: ¿Qué incidencia tiene un programa de cultura tributaria en la aceptación y el pago cumplido de los tributos por parte de los ciudadanos?

Los técnicos tienden a subvalorar los programas de esta naturaleza: los impuestos hay que cobrarlos y punto, y los ciudadanos los pagan por la amenaza de sanción. Los culturalistas sueñan con hacer todo por las buenas, hasta el punto de que todos deberíamos ir con alegría a consignar nuestros impuestos, aunque al cobrador de impuestos casi ni le importe.

Dada mi intervención pública durante el primer gobierno de Mockus, cuando tuve a mi cargo el manejo de muchas acciones del programa de cultura ciudadana (no el de cultura tributaria, por cierto), abordé el estudio con la expectativa de mostrar que la razón estaba del lado de los culturalistas. La conclusión resultante fue la contraria, para el caso de Bogotá 2009. Para ello tuve que revaluar las acciones de cultura tributaria. No hay pago de tributos sin que la oficina pública a cargo desempeñe sus funciones con seriedad, continuidad y dé la imagen de competencia técnica (por supuesto, es mejor que además de dar esa imagen, realmente la tenga). Pero los técnicos tampoco tienen toda la razón, y lo cierto es que la invocación exclusiva a “dura es la ley, pero es la ley” ayuda a forjar resistencias políticas, y tiene poco impacto en el compromiso más importante de gobierno bajo una democracia: todas las acciones en un régimen democrático deben contribuir a reforzar el Estado democrático de derecho. Por eso, en la democracia, el fin no justifica los medios. Por ende no basta con técnicos, ni con razón burocrática. Hacen falta razones, y muchas razones. Hace falta “creación de sentido”.

La pregunta es difícil de abordar. La respuesta, este libro, contiene lo que se podía hacer dado el tiempo y la información disponibles. Creo que logra superar el enfoque basado en los deseos o en una deliberación que desde la filosofía es poco fértil para orientar políticas públicas en serio, esto es: si el ser humano es bueno por naturaleza y la sociedad lo corrompe o si la sociedad (léase Estado, más bien) domestica la naturaleza salvaje de ese ser humano.

En el primer capítulo se aclaran los significados del término cultura tributaria. Allí se señala que la cultura tributaria puede entenderse como: a) una de las dimensiones de la cultura política de una sociedad, “el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública” (Rivera y Sojo, 2002, p. 458 ); b) un conjunto de acciones que se diseñan con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones; c) una definición ostensiva: el conjunto de acciones contempladas en los proyectos de inversión que han sido ejecutados bajo ese nombre a partir de 1995. Adopto la definición b debido al compromiso contractual con la Secretaría.

En el segundo capítulo se construyen varios modelos para responder a la pregunta “¿por qué los ciudadanos pagan impuestos?”, a partir de complejizar una imagen simplificada de una sociedad tomando decisiones, el modelo liberal ideal básico:

Una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual, y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza (Kalmanovitz, 2001, p. 261).

El proceso permite precisiones importantes para abordar la pregunta: 1. “La gente” es un concepto muy grande; supone comunidades homogéneas que no existen. Dividiendo el grupo en gorrones, dispuestos pero prácticos y kantianos se llega a un modelo mucho más fiel a la realidad que la supuesta comunidad homogénea; 2. Los mecanismos para dar cuenta de cómo se conserva una rutina o ritual son distintos de aquellos necesarios para explicar cómo se producen transformaciones de rutinas o rituales públicos vigentes. En ambos casos es necesario reconocer el papel de los actores políticos y cómo funciona el sistema político particular; 3. Al seguir este razonamiento, se llega al modelo que plantea que una comunidad tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos; 4. Cada tributo debe analizarse en sus propias características para entender el comportamiento del grupo y del sistema político frente al tributo; 5. En todo esto resulta importante el concepto de clima de opinión.

Hasta este punto la aproximación es analítica. Los hechos se comienzan a invocar en el capítulo 3, en el que se hace una reseña breve de las acciones administrativas que en Bogotá lograron, en el curso de pocos años, multiplicar por 10, en términos reales, el recaudo fiscal. Este capítulo se nutre casi completamente de un texto elaborado por Carmenza Saldías y Diego Pardo para otra investigación, resumido y complementado por el segundo y por mí. Por la fecha en que se realizó el estudio no se incluye un balance completo de las acciones de la administración de Samuel Moreno, sino una reseña breve de sus acciones y logros. Durante este periodo continuó el proceso de mejoramiento acumulativo que venía de atrás. En el capítulo 4 se hace un intento de sistematizar el variopinto catálogo de acciones que se han denominado cultura tributaria, para construir los modelos que subyacen a la idea de que ellas tendrán impacto en el pago de tributos.

En el capítulo 5 se contrasta lo expuesto con la evolución que en los últimos años se ha registrado en las respuestas a preguntas sobre ingresos y gastos del gobierno distrital, que en diferentes encuestas se han venido haciendo a los ciudadanos. Resultan así varias cosas esperables, pero también algunas sorpresas, no todas agradables. La atrevida propuesta de Mockus de pagar voluntariamente un 10 % adicional convocó tan solo a un 3 % de contribuyentes, cuando el gobierno que lo propuso esperaba mucho más. Este número coincide con el porcentaje de kantianos esperable en nuestra sociedad. La manera como inició su disminución desde el año 2004 hasta llegar a menos del 1,5 % corrobora la hipótesis de que los pequeñísimos logros de este 10 % voluntario están asociados al respaldo político de fieles con los que cuenta el exalcalde Mockus en la ciudad.

Las encuestas de cultura ciudadana muestran una actitud favorable al pago de tributos, pero, contrario a las ilusiones de los gobernantes y los comentaristas, a medida que aumentaron el recaudo y la “cultura tributaria positiva”, lo hizo también el porcentaje de personas que creían que la plata se malgasta o se la roban. Una encuesta realizada en 2002 por Fedesarrollo en las principales ciudades, por encargo de la Secretaría Distrital de Hacienda, mostró que el porcentaje de ciudadanos que confunden los tributos locales con los nacionales es bastante más alto en Bogotá que en las otras ciudades. Estos resultados no respaldan la idea de que los bogotanos aceptan pagar impuestos porque saben en qué se invierten y están satisfechos con ello.

¿Se deduce de esto que no ha habido impacto de las acciones de gobierno más afines a la idea de cultura tributaria? No. Por una parte, es necesario diferenciar entre la conservación de un estado de cosas y sus transformaciones. Pero por otra parte es necesario desentrañar los modelos en los que implícitamente se sustentan las ilusiones sobre el impacto. Esto es lo que se hace en el capítulo 6. Definiendo la eficacia del modelo de impacto como el producto entre eficacia de la modalidad de interacción y cubrimiento, y eficacia de la estrategia de escalamiento, analíticamente aparece que algunas acciones, como el trabajo dirigido a los niños de las escuelas públicas y la publicidad masiva para “ser buenitos con los impuestos”, tendrían un impacto bajo comparado con la comunicación permanente con el alcalde cuando están en curso crisis y reformas. Pero esta estrategia depende del alcalde: de su ideología, de su capacidad de comunicación, de su voluntad política; no del cobrador de impuestos. Por otro lado, las rutinas y los rituales que implican las obligaciones tributarias de los ciudadanos, creadas por el cobrador en cumplimiento de sus funciones, se han aprovechado para la creación de sentido sobre los tributos. En la comunicación de noticias a los ciudadanos, en la recordación de fechas, en los textos de los formularios, en la atención que se brinde a quien lo solicite, ha habido un cambio en el lenguaje que influye sobre el clima de opinión.

Si ha variado la cultura tributaria, tendrían que contrastarse las respuestas sobre temas tributarios en las encuestas hoy en día con encuestas sobre el tema previas a la transformación, pero estas no existen.

Al final del gobierno de Garzón, el clima de opinión favorable a los tributos parecía desvanecerse. Sin embargo, en la administración Moreno se cobró la valorización y se hizo la actualización catastral, y a pesar de las denuncias de corrupción y desgreño que se desataron al final de su administración, no se abrió el campo político para los buscapleitos contra los impuestos. Se trataría de una señal esperan- zadora ya que, en medio de ires y venires, Bogotá avanzaría hacia una sociedad más integrada que acepta el pago de tributos como una condición clave para crear una capital con futuro.

Acontecimientos en el campo fiscal han sido muy importantes durante el periodo de Gustavo Petro. El formulario para el cobro de impuestos voluntarios soportado en los decretos de 2002 sigue vigente, con la opción de pago voluntario sin lista de proyectos, sin acciones de promoción y sin información pública sobre el monto del recaudo tributario logrado. En esas condiciones de indiferencia, el recaudo por esta modalidad seguramente ha seguido cayendo. El cobro de valorización se cuestionó en un discurso que no quedó claro, con la decisión de pagar algunas obras con recursos de crédito, una cuenta en el futuro que se diluye. El crecimiento de los precios del suelo aumentó los valores de los inmuebles, que con la actualización catastral que se diseñó en el periodo del secretario Juan Ricardo Ortega y el fin de la vigencia del acuerdo que diluía el efecto de las reformas mediante la figura de “ajustes por equidad tributaria” han venido aumentando el recaudo, originándose un conato de rebelión que no pasó a mayores. El recaudo sigue subiendo y al mismo tiempo aparecieron los políticos con proyectos de ley del tipo “a ver qué pasa” para limitar la capacidad tributaria de los municipios con el pretexto de defender a los ciudadanos. Estos y otros hechos de este polémico periodo ameritarían extender el estudio para incorporarlo, pero eso no fue posible. El análisis se mantiene para el periodo 1992-2011.

Agradezco a los exfuncionarios del periodo las entrevistas que me aceptaron: Fidel Castaño Duque, María Camila Uribe en sus calidades de directores distritales de impuestos y Carmenza Saldías y Pedro Rodríguez en sus calidades de secretarios de Hacienda. Agradezco en especial a quienes eran durante el estudio la directora de impuestos, Gloria Nancy Jara, y secretario de Hacienda, Juan Ricardo Ortega, por la atención que prestaron al tema y por el tiempo que invirtieron en las discusiones que sostuvimos. En todo caso, el contenido refleja mis ideas, que no necesariamente coinciden con las de ellos.

Por supuesto, agradezco a Carmenza Saldías y a Diego Pardo por su significativo aporte al contenido del tercer capítulo, y a Constanza Cubillos por el trabajo de sistematización de las noticias de El Tiempo.

Finalmente, agradezco a Mónica Páez Sierra, Óscar Enrique Alfonso y Wilson Enrique Colmenares Moreno, quienes me apoyaron con la gestión de citas y referencias bibliográficas, corrección de estilo y gestión editorial del libro.

Todos ellos quedan exonerados de cualquier culpa por los errores e impertinencias.

Capítulo 1

¿Qué es cultura tributaria?

Se considerará más adelante cada una de las acciones que se han venido ejecutando a partir de 1995 bajo el nombre de cultura tributaria, pero tomaré como punto de partida la definición original de este programa:

Conjunto de valores y principios que determinan las actitudes de los ciudadanos para que asuman el deber tributario y el conjunto de fortalezas institucionales de la administración para el cumplimiento efectivo de su función retributiva en el mejoramiento de las condiciones de vida y la construcción de ciudad (Castaño Duque, 2002, p. 9).

A primera vista, la definición contiene dos campos distintos: el primero evoca la noción de cultura ciudadana; es decir, actitudes de los ciudadanos frente al cumplimiento de la ley, en este caso, las obligaciones tributarias. El segundo hace referencia a la administración: los funcionarios, su actitud, sus roles, sus formas de acción; aquí cultura tributaria no es una noción neutra: “es lo que es”, sino valorativa: “debe ser”. Se refiere a comportamientos y valoraciones que conducen a los miembros de un grupo social a autoimponerse aceptar y administrar las obligaciones tributarias.

Por otro lado, Rivera y Sojo (2002, p. 457), en un trabajo de investigación realizado con la Flacso sobre cultura tributaria en Costa Rica, la definen así: “La cultura tributaria es un campo de las representaciones sociales sobre la relación Estado-sociedad”. Es decir, las representaciones sociales de la relación entre sociedad y Estado serían, según esta definición, el género próximo de la cultura tributaria. Y su diferencia específica: “La cultura tributaria [es] el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública” (p. 458). Más adelante aclaran lo que puede querer decir esto: “… la forma en que [los ciudadanos] construyen una imagen de los impuestos a partir de una combinación de información y experiencia sobre la acción y el desempeño del Estado” (p. 458). Aquí cultura tributaria es un término neutro que hace parte de la cultura política. Medirla es medir un estado de cosas en un grupo.

En este libro se definirá la cultura tributaria “estrictamente hablando” a partir únicamente de considerarla como la expresión, en el campo de la tributación, de la cultura ciudadana. Más adelante también se hará referencia a cada una de las componentes de los proyectos de inversión que efectivamente se han ejecutado, aunque no queden cobijados por el término.

Cultura tributaria

Para los efectos de este análisis se definirá cultura tributaria (CT) como el conjunto de acciones, con pretensión de sistematicidad, que se financian mediante presupuesto de inversión y se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos, con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones que se destinan a la provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para el mismo sistema político que decide imponérselas.

A continuación se aclara lo que se quiere decir y lo que no se quiere decir con cada uno de los términos que son clave en esta definición.

Sistema político de una jurisdicción territorial

Una jurisdicción territorial es un territorio demarcado por una frontera que incluye personas que viven en él de manera permanente. Es una jurisdicción porque en ella hay autoridades públicas que toman decisiones válidas solamente dentro de la frontera2. Cuando las personas ungidas como autoridades públicas tienen alguna forma de responsabilidad política hacia los habitantes del territorio, la jurisdicción conforma una comunidad política, y el conjunto de personas funciona como un sistema político en los procesos para ocupar los cargos en los cuales se toman decisiones y en los procesos para hacer cumplir estas decisiones bajo la amenaza o el uso efectivo de la fuerza institucionalizada. El sistema político comprende: 1) personas, que habitan el territorio, y que se clasifican de acuerdo con la relación que asumen de manera voluntaria en el proceso de toma de decisiones públicas y en su implementación; 2) reglas de juego formales, que se denominan régimen político, y 3) patrones de juego de los cuales son conscientes los jugadores.

Cultura tributaria

Como ya se indicó, el término cultura tributaria también acostumbra a referirse –en un sentido distinto del que se adopta aquí– a la descripción objetiva de una condición social subjetiva (un “imaginario colectivo”), en general variable con el tiempo, acerca de los diferentes pagos que los habitantes de una jurisdicción territorial realizan al fisco. En comunidades3 numerosas y socialmente heterogéneas, este imaginario colectivo tiene dos promotores relacionados entre sí: los activistas políticos y los medios de comunicación masiva.

La sociología política suele afirmar que una de las funciones de los partidos políticos es la de ordenar la deliberación pública sobre los temas políticos, es decir, sobre las decisiones posibles de las autoridades públicas y sus actuaciones reales en su ejercicio. En un sistema político con partidos laxos, como el bogotano, es más adecuado referirse a los activistas políticos4. Bien en el ejercicio como autoridades públicas (en el ejecutivo o en los cuerpos colegiados de elección popular, condiciones ambas que les otorga una visibilidad privilegiada en los medios de comunicación), bien en la contienda política (que los pone en contacto permanente con grupos de interés con capacidad de movilización política o de movilización por reclamos específicos), estos activistas tienen capacidad de alterar el clima de opinión frente a diferentes temas. Es más, su estrategia política siempre pasa por influir sobre el clima de opinión en uno u otro tema.

Clima de opinión es el término que se empleará para referirse al imaginario que la deliberación pública parece reforzar sobre un tema específico, según se trasluce como balance de lo que se comunica a través de los medios masivos de comunicación.

En la anterior caracterización se suponen unos medios masivos que rinden culto a su propia lógica, en contraposición a aquella prensa que tiene una presentación abierta de apoyo político a uno y otro partido político, como se tuvo hace unos años en Bogotá. Entre el conjunto de lógicas propias del medio de comunicación está la amplificación de contrastes. Cuando un acontecimiento se vuelve visible y es bien valorado, se exagera. Las noticias y los comentarios con los que vienen acompañadas compiten por ensalzar. Solo unos cuantos ensayan el enfoque contrario, arriesgándose a salir abucheados, pero ante la perspectiva de quedarse con el premio de haber estado entre los primeros en darse cuenta de que algo que era ya dejó de ser, de manera que ellos mismos se convierten en noticia. Un comportamiento semejante en el otro sentido se produce cuando algo es mal valorado. Se exagera lo malo. Esa lógica interna también se da en las noticias relacionadas con el recaudo y el gasto público.

Luego, cuando se hace referencia a CT en este sentido de descriptor de un estado de cosas en el sistema político acerca de los tributos, se deben tener en cuenta dos planos: el talante político-ideológico de los activistas políticos, que posee un componente estable, y a su vez es afectado por las contingencias propias de la competencia por el poder en el día a día; el otro plano es el clima de opinión de la sociedad en su conjunto, que en principio debería poderse descomponer en estructural + contingente.

La actividad rutinaria de una oficina pública encargada de recaudar tributos incluye diferentes formas de comunicación hacia el conjunto de habitantes de la jurisdicción y hacia sectores económicos y sociales específicos. Van desde publicidad masiva sobre fechas de vencimiento, instrucciones, cambios en procedimientos o tasas, etc., hasta cartas individualizadas en el proceso de fiscalización y cobro, pasando por los formularios mismos.

Estos procesos rutinarios de hecho crean imaginarios y son susceptibles de alterar el clima de opinión, y por ello se aprovechan para emitir mensajes al público. Todas las rutinas deben tener en cuenta el impacto en el imaginario tributario5. Esas rutinas mantienen un estado de cosas (administrativo y en el imaginario), y la debida atención a la comunicación requiere experiencia profesional que se debe sostener permanentemente mediante presupuesto de funcionamiento.

Por ser de funcionamiento, esas actividades no quedarían cobijadas por CT como se está definiendo aquí. Es decir, al incluir en la definición de CT la acotación de que se trata de un proyecto de inversión, se indica que se trata de un gasto acotado en el tiempo que tiene por objeto cambiar un estado de cosas hacia otro estado de cosas. A manera de ejemplo, se está aludiendo a aumentar el porcentaje de habitantes que:

■ pertenecen a la jurisdicción y reconocen cuáles son las cargas económicas correspondientes, y a qué gasto se destinan;

■ reconocen (en declaraciones frente a encuestadores) el pago de tributos como un deber cívico, y

■ aceptan las virtudes redistributivas de algunos tributos y que otros no lo sean.

Como impacto, puede pensarse en relacionar un mejoramiento en algún indicador de estos con:

■ disminuir el trámite (y los costos) de las actividades de fiscalización y cobro

Si se incorpora la deriva al “estado de cosas”, resulta más preciso el paralelo:

Por ejemplo, se puede intuir (el asunto es demostrar en cada caso), que la “conciencia tributaria” tiene una deriva negativa natural. Si esto es así, el presupuesto de funcionamiento de una entidad debe incluir recursos para contrarrestar esa tendencia natural a la degradación.

El aumento del recaudo puede producirse mediante medidas administrativas, con un proyecto de inversión que mejore las bases de información o, en fin, a través de esfuerzos administrativos y de CTCTvoluntariedad.CT

Inversión	Cambio de estado de cosas hacia un fin prefijado
Funcionamiento	Mantenimiento de cosas